За децентралізації громади мають опікуватися дошкільною і базовою середньою освітою, культурою, первинною медициною, охороною правопорядку, комунальними питаннями, інфраструктурою, соцдопомогою.
Але передати повноваження можна тим, хто здатний їх виконувати — громади мають бути спроможними: організаційно, фінансово, кадрово, інфраструктурно.
Одночасно з децентралізацією повноважень відбувається фіскальна децентралізація — забезпечення переданих на місця функцій ресурсами. Громади отримують більшу частину податків, мають стабільні джерела їх надходжень і планують бюджет програмно-цільовим методом.
В Україні вже створено 665 об’єднаних територіальних громад, 32% людей готові брати участь у вирішенні проблем своїх громад при розширенні самоврядних прав. Надходження до місцевих бюджетів зросли на 49,3%.
Тож маємо певні досягнення, але досвід інших країн, зокрема Франції, не завадить. Особливо цікава співпраця тамтешніх громад.
У Франції система місцевого самоврядування надто подрібнена територіально — 36 тис. комун, у 75% мешкає менше тисячі людей, 95% населення живе на урбанізованих територіях — у містах і на їхніх околицях. Маленькі комуни нездатні виконувати всі самоврядні функції.
Співробітництво
Децентралізація у Франції почалась у 1982-му, коли повноваження префектур передали муніципалітетам, які віддавали право надання послуг бізнесу.
Тривалий час координація й укрупнення йшли за допомогою добровільного (або напівдобровільного) міжмуніципального співробітництва (ММС). Згодом деякі ММС почали нагадувати новий прошарок органів місцевого самоврядування. У 2007-му їх бюджет досяг 33 млрд євро.
Серед розмаїття ММС виділяються дві форми. Синдикат закріпили законом наприкінці ХХ ст., він виконує функції, делеговані місцевими органами, і фінансується комунівськими грошима.
Із 1959-го синдикатам дозволено бути багатофункціональними, а не вузькоспеціалізованими. У деяких випадках їх створення не вимагає згоди всіх місцевих органів, достатньо підтримки більшості комун, де живе більшість людей теородиниці. Це так звана подвійна більшість.
Друга форма ММС — співтовариства (спільноти). Створювати їх дозволили найбільшим агломераціям у 1960-х, а у 1990-му досвід поширили на решту країни.
Функції співтовариств визначаються законом, хоча місцеві органи в їхньому складі мають право їх пропонувати. Вони можуть фінансуватися за рахунок власних податків (передбачених законом) і трансферів із держбюджету. Спільноти, як і синдикати, створюються за підтримки подвійної більшості комун.
У великих агломераціях два види ММС. Це — міські співтовариства у 16 найбільших метрополіях, населення кожної — більше півмільйона, хоча є винятки, коли спільноти утворювалися в менших агломераціях.
Перше співтовариство виникло у 1966-му, кілька наступних утворені за окремим законом (Бордо, Ліон, Страсбург, Лілль). Потім спільноти складалися за принципом «знизу-догори» з дотриманням правила мажоритарності. З’явилося більше 120 спільнот агломерацій із населенням головного міста від 15 тис.
Невеликі самоврядні органи, які не належать до метрополій, можуть створювати співтовариства комун. Рішення ухвалює рада комунівських делегатів більшістю голосів. Кількість місць у ній узгоджується комунами, і жодна не може отримати більше половини. Зазвичай очолює співтовариство мер головного міста.
Функції і податки
Міські спільноти відрізняються від агломераційних співтовариств числом обов’язкових функцій. Менші агломерації опікуються громадським транспортом, економічним розвитком, стратегічним терплануванням і додатково — житловими питаннями, шкільним транспортом, захистом довкілля, соцзабезпеченням.
Для міських співтовариств додаткові функції є обов’язковими. Одна з головних відмінностей у плануванні: міські спільноти відповідають за планування на стратегічному і місцевому рівні. А співтовариства агломерацій — лише за стратегію. Додаткові функції можуть передаватися співтовариствам за добровільної згоди.
Більшість послуг французькому населенню почали надавати приватні компанії через систему контрактів. Зараз вони постачають 75% води, аналогічна ситуація з вивезенням сміття, транспортними перевезеннями.
Держава намагається стимулювати ефективність послуг і об’єднання комун, зокрема віддала співтовариствам професійний податок. До реформи він був податком на активи підприємств, який вливав найбільші суми до місцевого бюджету.
Передача податку співтовариствам підштовхувала їхнє створення і зменшувала податкову конкуренцію в агломерації. Ще одне важливе джерело надходжень до місцевого бюджету — податок на зарплату, що йшов на утримання міського транспорту, і податок на збір сміття.
У 2010-му професійний податок ліквідували, і цим серйозно обмежили автономію органів місцевого самоврядування. Нині співтовариствам ще дозволяється справляти податок на домогосподарства, враховуючи вартість майна.
Надходження від профподатку компенсуються майновим оподаткуванням суб’єктів господарювання та ПДВ. Розмір обох податків установлює держава (без участі місцевих органів), їхні обсяги є відносно невеликими.
У міських співтовариствах діє обов’язкова компенсаційна схема («солідарний грант»), її критерії закріплені законодавчо. Але кожна спільнота сама вирішує, як тлумачити положення закону і як ставитися до окремих критеріїв.
Зараз у Франції 2700 міжмуніципальних органів, які об’єднали 95% муніципалітетів. Ці органи мають право збирати податки, розробляти стратегії, вирішувати різноманітні життєві питання. Такі надмуніципальні органи формуються прямими виборами, що значно посилює їх легітимність.
Де-факто у Франції створено новий рівень адміністративно-територіального устрою — об’єднання комун зі своєю територією юрисдикції, своїм представницьким та виконавчим органом і бюджетом.
Приміром, у місті Лілль живе 200 тисяч людей, але сам Лілль входить у міжмуніципальне об’єднання, де створено міжмуніципальний орган, який охоплює 1 млн населення (88 великих і малих комун).
Незважаючи на те що в таких об’єднаннях є найбільші комуни, вони не мають більшості у представницькому органі. Це відповідає закону 2010 року, за яким неможливо одній мерії мати більшість місць у міжмуніципальній раді.
Ця рада має багато повноважень, зокрема відповідає за планування, громадський транспорт, збір та переробку сміття, каналізацію та воду, міські дороги (крім вулиць у містечках), будівництво шкіл, створення і розвиток промзон, виділення для них землі.
Страсбург
Сьогодні Страсбург — другий після Брюсселя центр об’єднаної Європи. Хоча, можливо, його роль ще більша у стратегічному плані, адже тут, крім Європарламенту, працює ще й Рада Європи, яка об’єднує всі європейські держави.
За українськими мірками Страсбург — самодостатнє, багате місто, яке може обходитися без міжмуніципальної кооперації і об’єднання комун. Лише Різдвяний ярмарок відвідує понад 2 млн туристів, він дає місту 160 млн євро обігу. До того ж тут працюють 60 дипломатичних представництв і структури Ради Європи та Євросоюзу.
Насправді ситуація інша. Страсбург входить до складу міжмуніципального об’єднання — агломерації, що складається з 25 комун і має власну міжмуніципальну раду, яка управляє значною кількістю справ на території Страсбурга та ще 25 муніципалітетів.
Рада Страсбурзької агломерації складається з депутатів, які донедавна призначалися радами муніципалітетів, а тепер обираються. І що зовсім дивно, міськрада Страсбурга позбулася свого виконавчого органу. Його повноваження замінює виконавчий орган агломерації, за що Страсбург платить йому гроші.
Чи можна уявити, що Одеська міськрада відмовилася від виконкому й передала повноваження виконавчому органу «великої Одеси», яка складається з Одеси, Іллічівська, Южного, Таїрова і т. п.? Для сучасної Франції це нормально.
Але, коли частина повноважень відходить на рівні, далекі від людей, виникають проблеми відчуження депутатів від виборців, влади агломерації чи міста від проблем кварталу чи вулиці.
Держава стимулювала об’єднання комун додатковими дотаціями. У 1999-му вирішила щороку давати комунам, які об’єднуються, 40 євро на людину. Тобто на об’єднання в 100 тисяч додатково надходило 4 млн євро. У 2010-му закон мав посилити об’єднання новими вливаннями. Але завадила економічна криза — не було вільних коштів у держбюджеті.
Крім фінансових стимулів, затвердили спонукальні норми, а також визначили питання, які вирішуватимуться на рівні об’єднання, аби всі бачили, що там буде краще. Створюєте агломерацію, отримаєте додатково 4 компетенції, серед яких просторове планування, економічний розвиток.
Реалії такі, що саме представник держави — префект ініціює нові об’єднання комун і оголошує дискусію. Хоча поступово від нього відходять ці компетенції.
Законодавство Франції передбачає, що всі комуни мають перебувати в об’єднаннях: метрополіях, агломераціях або об’єднаннях комун. Розвиток території йде через метрополізацію. Багатство створюється на урбанізованих територіях, але ефект для людини буде лише від розумної урбанізації, яка не шкодить і майбутнім поколінням.
Розростання міст не може бути безмежним. Але в селах немає такої якості послуг, як у містах, чи вони значно дорожчі. Структура економіки великих міст також суттєво змінюється. Це призводить до зміни міст і створює нові виклики його мешканцям та місцевій владі.
Страсбург — столиця європейського парламентаризму. Стерильна чистота вулиць, безпечне проживання, своя архітектура, вино і свої проблеми. У місті дефіцит соціального житла у 18 тис. квартир. Щороку будують 3–3,5 тис. Для цього потрібні нові території, які непросто віднайти.
Вихід — старі промзони, вони очищуються і забудовуються. Але й ці території закінчуються, почалися дебати про ущільнення міста, збільшення висотності будівель. А це може зіпсувати колорит міста.
Тож знову заговорили про децентралізацію і передачу повноважень об’єднанням комун. Чим більше місто, навколо якого створюється агломерація (урбаністичне об’єднання), тим більше повноважень йому віддають.
У Страсбурзі міськрада є одночасно органом надмуніципального об’єднання. Місто Страсбург не має співробітників власного виконавчого органу. Всі його фахівці є співробітниками надоб’єднання. Місто платить за управлінські послуги. Витрати на управління агломерацією — 320 млн євро, Страсбург дає 200 млн.
Із бюджетом комуни та агломерації не все просто. Адже значну частину повноважень комуни реалізують органи агломерації. Тому бюджет агломерації формується по-різному. Частина грошей надходить від власних податків, частина — від бюджетів учасників.
Комуна фінансує культуру (театри, музеї, музичні школи) — 25%, освіту — 17%, соцдопомогу — 13%, довкілля —13%, спорт — 5,7%. Але й тут французькі особливості. Держава платить зарплату вчителям, а комуна будує та утримує школи, фінансує персонал, який допомагає навчальному процесу.
До місцевого бюджету зараховуються 39% місцевих податків (податок на проживання та земельний), 28% держдотацій. Частина їх є фіксованою і залежить від кількості мешканців, інша — від низки комунівських показників (багатства, доріг, ресурсів).
Значною складовою бюджету агломерації є податки з підприємств, які справляються спільнотою і розподіляються між містами та спільнотою. Підприємство платить три види податків — за землю, ПДВ, податок, який залежить від кількості працівників — 2% на фонд зарплати, якщо є понад 10 працівників і цей податок іде на розвиток громадського транспорту.
Нині мерія Страсбурга є радше органом управління не тільки Страсбурга, а ще 25 комун міського архіпелага.
У Страсбурзі дуже розвинутий громадський транспорт, особливо трамвайний. Транспортна компанія зараз перевозить людей трамваями та автобусами. Вона була заснована як трамвайна у1889 році, коли місто було під німцями. Зараз це — публічна компанія, у якій 80% капіталу належить Страсбургу та об’єднанню муніципалітетів.
Муніципальна спільнота Страсбурга — основний акціонер і основний клієнт компанії. Партнер публічної транспортної компанії — приватна компанія, яка керує управлінням, готує кадри, розробляє транспортну політику, надає точкову техдопомогу.
Компанія-управитель має два контракти з владою. Один — із надання послуг перевезення (три депо, 900 водіїв, 254 автобуси), другий — із контролю за об’єктом концесії (будівництво та підтримання трамвайної мережі, відеонагляд, система автоматики на лінії).
Такий підхід до управління транспортом має суттєві переваги. Всі трамваї й автобуси експлуатуються однією компанією. Водії трамваїв можуть управляти автобусами, тож можна маневрувати рухомим складом у кризових ситуаціях.
Трамвайна мережа дуже розвинута, з будь-якої точки Страсбурга до іншої можна доїхати максимум з однією пересадкою за годину. Загалом використовується шість ліній довжиною 55 км. Трамваєм користуються 63% пасажирів.
Цікава соціально-транспортна політика. Квиток коштує 1,5 євро. Їх купують лише 20% пасажирів, решта — на абонементах, вартість яких залежить від доходів родини. Це знімає низку соціальних і компенсаційних проблем за перевезення пільговиків.
Громадський транспорт впливає на довкілля, тому половина автопарку працює на газі, впроваджується гібридний дизель-електричний автобус. Громадський транспорт нерентабельний, та виконує важливу соціальну функцію. Лише 30% грошей надходить від клієнтів, що використовують транспортні мережі, 70% — від об’єднання муніципалітетів.
Тож розвіюється міф про бездотаційність громадського транспорту в Європі.
Олена КОСЕНКО
