Оцінили й наслідки запровадження урядової комплексної реформи держуправління (відповідно до Стратегії реформування державного управління України на 2016–2020 роки), яка визначала одним із пріоритетів підвищення заробітної плати держслужбовцям до конкурентоспроможного рівня.
Річ у тім, що у Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» із запланованих на цей період 62 реформ та програм розвитку держави першочерговою для її реалізації визначено саме реформу держуправління.
Оскільки витрати на оплату праці завжди були і залишаються найбільшою статтею видатків держбюджету на органи держуправління, то перевіряти було що. У 2017–2018 роках частка таких видатків у загальному обсязі бюджетних призначень становила в середньому близько 65%, а з нарахуваннями на заробітну плату — всі 80%.
Треба було переконатися ще й у тому, чи досягаються стратегічні цілі реформи щодо встановлення домінуючої ролі посадового окладу, підвищення стимулюючої ролі рангу держслужбовця.
А також — чи ліквідуються розбіжності в оплаті за однакову роботу на аналогічних посадах та чи формується структура зарплати за принципом рівної оплати за однакову роботу в різних органах на основі чітко визначених критеріїв віднесення посад держслужбовців до відповідних категорій.
У ході дослідження з’ясувалося, що поставлених цілей не досягнуто. Закон «Про державну службу», який набув чинності 01.05.16 р. і стосувався оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та скорочення витрат на утримання управлінського персоналу, на час перевірки (березень 2019-го) був далекий від реалізації.
Позитивні результати якщо й були, то одразу після набуття чинності згаданим законом. Їх зафіксувала кілька місяців потому Рахункова палата, вперше провівши оцінку законодавчих змін умов, норм і порядків оплати праці держуправлінців, стану дотримання зазначених норм і порядків.
Тоді аудитори констатували скорочення чисельності працівників органів держуправління на 23,5% (з 259,2 до 198,3 тис. осіб) та видатків на оплату їхньої праці на 10,8% (з 10733,7 до 9574,2 млн грн).
Були розв’язані й існуючі на той час системні проблеми в оплаті праці та усунуті міжвідомчі диспропорції в рівнях оплати, а також перекоси між центральним апаратом і територіальними підрозділами.
Однак значна частина державних органів не змогла запровадити нові умови оплати праці, а можливість урядом щорічно їх переглядати при формуванні держбюджету створювала ризик їхньої нестабільності.
Про виявлені проблеми Рахункова палата тут же поінформувала Верховну Раду та Кабінет Міністрів і надала відповідні рекомендації. Серед іншого наголошувалося на необхідності удосконалення порядку планування видатків держбюджету на оплату праці держуправлінців, передусім щодо порядку їх віднесення до посад держслужбовців та посад, на які не поширюється дія Закону № 889.
Однак чиновницька братія, яка сама себе реформувала, пропустила ці та інші рекомендації повз вуха. Проведений у 2019 році аналіз засвідчив, що більшість із наболілих проблем залишаються актуальними на сьогодні, а деякі ще й поглибилися.
Так, непрозоре планування видатків продовжує створювати диспропорції в умовах оплати праці та надає можливість утворювати значну економію фонду оплати праці, зменшуючи при цьому частку основної зарплати.
Не проведено всеохоплюючого кількісного обліку посад держуправлінців. Не забезпечено домінуючої ролі посадового окладу в середній заробітній платі. Не знижено й ризику політизації державних службовців.
Значною мірою все це обумовлено недоліками у нормативно-правовому забезпеченні у сфері оплати праці держуправлінців, яке є суперечливим у багатьох аспектах та має суттєві прогалини.
Приміром, економічні, правові та організаційні засади оплати праці всіх працівників визначаються Законом № 108 «Про оплату праці» (зі змінами та доповненнями). У цьому ж законі сказано, що умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабміном, окрім зарплати суддів, членів Нацкомісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) та її територіальних органів.
Їхня діяльність регулюється окремими законами. Це створює проблеми законодавчого та організаційного характеру і негативно впливає на формування єдиних засад держслужби та умов оплати праці держуправлінців.
Постає запитання: як це узгоджується із Законом № 889 «Про державну службу», який передбачає єдність підходів до встановлення умов оплати праці для усіх держслужбовців залежно від займаної посади, рівня кваліфікації, наданих повноважень та відповідальності?
Ніяк! Адже він поширюється на всіх інших чиновників і таких щедрот їм не передбачає. Хоча загалом закон таки кардинально змінив критерії й порядок віднесення посад держслужбовців до відповідних категорій та умов оплати їхньої праці.
Критеріями оцінки прозорості та справедливості оплати праці Стратегія реформування визначала співвідношення між посадовим окладом та розміром премії: відповідно не менше 70 і не більше 30%. Однак до цього як було досить далеко, то стало ще далі.
Досягнення домінуючої ролі посадового окладу в загальному розмірі зарплати чиновника постійно відтерміновується. Особливо разючою ця диспропорція є у держслужбовців, задіяних на посадах фахівців з питань реформ у штатах окремих центральних органів виконавчої влади.
Ця категорія чиновників заслуговує на підвищену увагу, оскільки має право на спеціальні умови оплати праці. Згідно зі Стратегією реформування впродовж 2016–2020 років на формування груп фахівців з питань реформ передбачалося використати майже 4 млрд грн і мало бути призначено на посади 3 тис. осіб.
Далі — більше. Не законом, а концепцією встановлено обмеження максимального розміру місячної зарплати такого фахівця з урахуванням стимулюючих виплат: не більше 60 тис. грн! Проте невдовзі розпорядженням уряду й це обмеження зняли.
Дещо схаменутися реформаторів змусило побоювання не отримати чергові транші фінансової підтримки держбюджету згідно з умовами Угоди про фінансування програми «Підтримка комплексного реформування державного управління в Україні». Це спонукало Кабмін підкоригувати існуючі умови оплати праці державних службовців.
Але зробив він це по-своєму: за поданням уряду законотворці замість скорочення у структурі заробітної плати розміру додаткових та стимулюючих виплат зменшили базу для визначення мінімального розміру посадового окладу неодноразово згадуваної групи 9 (найнижча каста), з мінімальної заробітної плати до прожиткового мінімуму для працездатних осіб, розмір якого встановлюється на 1 січня календарного року.
На практиці це виглядало так: у 2017 році розмір мінімальної зарплати становив 3200 грн, а розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб — лише 1600 грн. Тобто застосована для розрахунку база була зменшена вдвічі. Відповідним чином на такий самий обсяг зменшено й частку посадового окладу в загальному обсязі заробітної плати.
У наступні роки тенденція збереглася. Для визначення посадових окладів знову фігурував прожитковий мінімум, тож базу для розрахунку знову зменшували (у 2019 році в 2,4 раза). Зате продовжили (вже двічі) додаткові стимулюючі виплати.
Вердикт Рахункової палати з цього приводу категоричний: прийняття на законодавчому рівні базової величини для визначення посадового окладу держслужбовця на основі рівня прожиткового мінімуму для працездатних осіб (межі бідності) є неприпустимим.
До того ж прожитковий мінімум застосовується для розрахунку мінімальної заробітної плати, а не заміни цього поняття. Його використання для розрахунку розміру посадового окладу будь-якої категорії працівників, включаючи держслужбовців, законодавчо не передбачене.
Окрім уже згаданої групи посадовців, які опікуються впровадженням реформ у системі органів держуправління, виокремилася частина посадовців, умови оплати праці яких є особливими і визначаються окремими нормативно-правовими актами. Ці умови відмінні від загальних, регулюються понад десятком законів і стосуються численних борців із корупцією, суддів, прокурорів, нардепів тощо.
Звісно, все це суперечить Закону «Про оплату праці», відповідно до якого умови розміру оплати праці в установах та організаціях, що фінансуються з бюджету, повинні визначатися виключно Кабміном.
Однак навіть у тих сферах, де уряду ніщо не перешкоджає наводити лад, він не використовує сповна свої повноваження. Скажімо, попри те, що Закон «Про Державний бюджет України на 2019 рік» був схвалений ще 23.11.18, схему посадових окладів держслужбовців на нинішній рік Кабмін затвердив тільки 06.02.19.
До того часу умови оплати праці не були визначені. Тож Мінфін здійснював видатки не за економічно обґрунтованими розрахунками на основі вже визначених на наступний рік посадових окладів держслужбовців та інших працівників держуправління, а за усередненими даними, визначеними на основі показників схеми, яка діяла у попередньому році.
Таким чином, усунуті у травні 2016 року з набуттям чинності Законом «Про державну службу» диспропорції в умовах оплати праці службовців окремих органів держуправління поступово відновлюються. Нормативно-правова база залишається суперечливою і непрозорою, а визначені Стратегією реформування завдання щодо її удосконалення не виконано й відтерміновано до завершення 2019 року.
Скажімо, реформа оплати праці держслужбовців, яка з року в рік відтерміновується, мала на меті ще й економію коштів держбюджету. Насправді ж аудитори засвідчили, що у 2018 році порівняно з 2016-м видатки на оплату праці органів держуправління з нарахуваннями збільшилися на 20057 млн грн (у 2,3 раза).
Щороку поглиблюються й міжпосадові диспропорції у розмірах окладів держслужбовців. Так, якщо порівняно з 2018 роком посадовий оклад керівника держоргану (1 група з оплати праці) в установі з юрисдикцією на території усієї України підвищився на 6 тис. грн (33,3%), то провідного спеціаліста та спеціаліста (8-ї і 9-ї групи) — на 310 грн (5,6%).
Такий підхід не сприяв підвищенню мотивації до праці найбільш вагомої ланки посад державної служби, частка якої згідно із Законом № 889 повинна становити не менше 70% загальної чисельності працівників держорганів.
У структурі фонду оплати праці працівників апаратів міністерств частка різноманітних доплат становила у 2017 році 41,5%, у 2018 році — 43,9 %, інших центральних органів виконавчої влади — 39 та 41,9%, місцевих органів виконавчої влади — 40,4 та 41,3% відповідно.
З оптимізацією у чиновників також не вийшло: завдання розробити та затвердити у II кварталі 2018 року план оптимізації чисельності працівників 44 органів держуправління, враховуючи цільові показники чисельності на 2018–2020 роки, не виконано.
Проведення комплексного функціонального обстеження органів держуправління, яке Стратегією визначено ключовим для наступної підготовки рекомендацій щодо удосконалення системи держуправління на центральному рівні з метою підвищення ефективності роботи, використання людських та фінансових ресурсів, перенесено з 2017 року на IV квартал 2020 року. А рекомендації Рахункової палати з цього питання, надані за результатами попереднього контрольного заходу, урядом не враховані.
Ось така реформа державного управління. Що вона дає і на що витрачаються наші податки — зробіть висновки самі. Рахункова ж палата свій висновок зробила, та хто на нього зважає?

Тетяна КИРИЛЕНКО