Відмова уряду від підписання Угоди про асоціацію з ЄС у листопаді 2013-го, широкомасштабна корупція та авторитарний режим, вибудуваний Януковичем, призвели до громадянських протестів, відомих як Революція гідності, котра закінчилася втечею Януковича і зміною уряду. Складна ситуація в економіці, анексія Криму, війна на Сході України із сепаратистськими угрупованнями змусили уряд шукати підтримки у країн Заходу та міжнародних фінінституцій.
МВФ уже надав підтримку для впровадження низки реформ, в тому числі антикорупційної й органів управління. Президентські й парламентські вибори, що відбулися у жовтні 2014-го, створили передумови для ведення більш ефективної антикорупційної політики в країні.
Нещодавно Transparency International (ТІ) та Міністерство юстиції зібрали провідних експертів у сфері боротьби з корупцією на відкриту дискусію, аби спільно розробити державний антикорупційний план на 2015 рік. Уряд має підготувати державну антикорупційну програму, яка передбачить набір дієвих та вимірювальних заходів, здатних ефективно вплинути на рівень корупції в Україні.
Для того щоб антикорупційна програма відповідала нагальним потребам держави, Transparency International провела комплексне дослідження «Національна система доброчесності в Україні» (НСД). Воно містить результати оцінки 13 ключових владних інституцій на їхню спроможність ефективно протидіяти корупції. Дослідження було профінансоване Європейським Союзом і здійснювалося за методикою Transparency International, апробованою у 70 країнах.
Критерії та індикатори
За спеціальними індикаторами було оцінено правові засади та діяльність парламенту, уряду, органів судової влади, публічного сектора, правоохоронців, ЦВК, Уповноваженого з прав людини, Рахункової палати, спеціалізованих антикорупційних органів, політичних партій, медіасектора, громадянського суспільства, бізнес-сектора. Дослідження є певним міжнародним стандартом побудови ефективної антикорупційної системи на державному рівні. В усіх країнах світу ІТ вимірює доброчесність за спільними критеріями, а результати аналізу надає у вигляді комплексних рекомендацій для включення в держпрограми.
Дослідження по Україні має на меті надати точні, реалістичні пропозиції для впровадження повноцінної антикорупційної реформи. Експерти ІТ констатують, що корупція в Україні залишається системною проблемою, яка існує на всіх рівнях державної влади. Попри покращення в окремих сферах порівняно з 2010-м дрібна й велика корупція в цілому процвітає.
Політичні партії, законодавчий орган, правоохоронці, держслужбовці, судова гілка влади і досі сприймаються українцями як дуже корумповані сфери. Рівень терпимості до корупції в українському суспільстві суттєво зменшився. Але майже третина людей досі вважає, що корупція може бути виправдана. А хабар — це шлях найменшого супротиву для розв’язання проблеми у відносинах з держустановами.
Україна продовжує отримувати погані оцінки від міжнародних організацій за показниками з питань корупції, такими як Індекс сприйняття корупції Transparency International, Всесвітній індекс доброчесності, показники Світового банку та Світового економічного форуму.
Після втечі Януковича парламент і уряд активізували подолання корупції. Нова Верховна Рада ухвалила низку важливих законів, покликаних сприяти ефективнішій боротьбі з корупцією. Зокрема, «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки», «Про запобігання корупції», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення кінцевих вигодоодержувачів юридичних осіб та публічних діячів».
Вони були прийняті в один день — 14 жовтня 2014 року і наберуть чинності цього року. Новий парламент і уряд прагнуть розвивати досягнутий раніше успіх, оскільки в Коаліційній угоді, підписаній п’ятьма парламентськими фракціями, та в Програмі дій уряду, схваленій у грудні 2014-го, є чіткий перелік заходів для зменшення корумпованості в Україні.
Громадські та міжнародні донорські організації відіграють важливу роль у цьому процесі. Чимало законів, схвалених Верховною Радою, були підготовлені у співпраці з громадським організаціями, які отримують фінансування від донорів. Ефективна протидія корупції дозволить уряду одержати додаткові кошти від ЄС та інших міжнародних інституцій, щоб вберегти економіку від колапсу, запевняють експерти.
Але успіх парламенту й уряду в складанні законодавчої бази для боротьби з корупцією значною мірою обмежений незадовільним дотриманням чинних норм судовою владою та правоохоронцями. Вони часто заплющують очі на очевидні факти корупції й не спромоглися притягнути до відповідальності Януковича та його поплічників за корупційні діяння.
Це є однією з причин того, що наприкінці 2014 року 80% українців були переконані в тому, що рівень корупції з часів Євромайдану не змінився чи навіть зріс. Експерти констатують, що вся Національна система доброчесності (НСД) стоїть на непевному фундаменті. Політичні та інституційні основи послаблюються недотриманням принципів верховенства права та відсутністю незалежних судів, які б захищали громадянські права.
Основи НСД
Соціальні та політичні засади НСД посилилися порівняно з 2010 роком, бо українське суспільство стало більш консолідованим, громадські організації — активнішими та ефективнішими у відстоюванні реформ у державі, а партії перестали наголошувати на розбіжностях у суспільстві, як робили раніше. Та міцні патерналістські зв’язки в українському суспільстві послаблюють соціальні та політичні засади НСД.
Деградація національної економіки, соціальна нерівність, великий відсоток бідного населення, незадовільна інфраструктура стали ключовими факторами вразливості соціальних та економічних засад НСД, і ті послабшали порівняно з 2010 роком. Соціокультурні основи НСД зміцніли, але рівень міжособистісної довіри між українцями та високий рівень терпимості до корупції не сприяють загальній підтримці НСД у країні.
Слабкі основи НСД впливають на загальну слабкість її сфер. Руйнівні процеси в українській економіці та швидке знецінення гривні змушують уряд скорочувати бюджетні видатки, штат держустанов і призупиняти національні програми розвитку. Всі сфери, які фінансуються з держбюджету, мають проблеми з ресурсами, коли йдеться про реалізацію їх цілей.
У суспільстві панує толерантне ставлення до корупції. Тож навряд чи можна очікувати, що держслужбовці, судді, правоохоронці, працівники прокуратури не будуть втягнуті у систему корупційних діянь. Обрані посади вони займають байдуже чи призначаються згори. Низький рівень довіри впливає на ЗМІ та бізнес, які докладають незначні зусилля для того, аби боротися з корупцією спільно з іншими сферами НСД, а також на прийняття і дотриманя секторальних кодексів етичної поведінки.
Недостатня доброчесність у судовій владі та правоохоронних органах, їх слабка роль у протидії корупції слугують причинами недовіри людей до влади і терпимості до корупції. Тим часом неефективна макроекономічна політика уряду має негативний вплив на ресурси, доступні різним сферам, та завдає удару по соціальних та економічних основах, зазначають експерти.
Сила й слабкість
Оцінювання засвідчило загальну слабкість Національної системи доброчесності України. Якщо у 2010 році найсильнішою сферою був вищий орган фінансового контролю (ВОФК), то в 2011–2014 роках ситуація змінилась. І найміцнішим стало громадянське суспільство. Загальна ефективність роботи ВОФК з 2011-го погіршувалася, стала більш залежною, менш прозорою та підзвітною порівняно з минулими характеристиками.
До переліку відносно сильних сфер НСД у 2014-му експерти зарахували уряд, центральний виборчий орган, Омбудсмена і вищий орган фінансового контролю попри певне погіршення оцінки його діяльності. Перелік найслабших сфер НСД порівняно з дослідженням 2010-го також зазнав змін: у 2014 році до нього ввійшли політичні партії, правоохоронні органи і публічний сектор.
Решта сфер також відіграє роль у боротьбі з корупцією, і їх ефективність середнього рівня через обмеження функціонального характеру (судова гілка влади, антикорупційний орган, бізнес). Силу громадянського суспільства експерти пояснюють кількома причинами, зокрема законодавчою базою, що сприяє діяльності громадських організацій та захищає їх від неналежного зовнішнього втручання, активною участю ГО в антикорупційних реформах і у контролі за підзвітністю уряду.
Попри численні випадки втручання уряду в діяльність ГО та переслідування лідерів і активістів громадянського суспільства у 2010-му від лютого 2014-го ГО працюють у вільному середовищі, зазначають експерти. Водночас рівень прозорості та підзвітності ГО не виріс порівняно з 2010-м, а тому вплинув на зменшення підсумкової оцінки по сфері.
Публікація загальних та фінансових звітів ГО не є поширеною практикою, незважаючи на те що сукупна кількість організацій, що оприлюднюють свою звітність, збільшилася. Тільки деякі з них прийняли свої етичні кодекси. Існуюча система управління в ГО, а також їх внутрішня процедура ухвалення рішень має мало спільного в документах внутрішнього обігу ГО. Доброчесність у громадських організаціях забезпечується головним чином під тиском донорів, аніж через власні ініціативи.
Причини слабкості політичних партій лишилися тими ж, що й у 2010-му, кажуть експерти, і ґрунтуються на недосконалому законодавстві. Так, закони не визначають обов’язковості державного фінансування політичних партій і не обмежують обсягів пожертв. Відтак посилюють залежність партій від заможних донорів. Це призводить до зростання негативної ролі партій в акумуляції та репрезентації громадських інтересів та пояснює нульову оцінку ефективності внутрішнього демократичного управління в партіях.
Складно очікувати демократії в інституції, яка повністю залежить від приватного капіталу та жорстко керується очільниками. Ні норми прозорості, ані норми підзвітності політичних партій не прописані в жодному законі та не забезпечені на практиці.
Ефективність
Як і у 2010-му, загальна ефективність публічного сектора і досі зазнає негативного впливу через недосконалість законодавства. Ресурси, доступні публічному сектору, недостатні, щоби дозволити цій сфері ефективно виконувати свої повноваження. Хоча нормативно-правова база, яка забезпечує прозорість та доброчесність публічного сектора, певною мірою покращилася, деякі з чинних норм і досі недосконалі та майже не реалізуються на практиці.
Законодавство, яке регулює сферу публічного сектора, покращилося з 2010-го, але деякі важливі недоліки в старому законодавстві із держзакупівель і досі не усунуті. Тож застосування нових законів про держзакупівлі виявилося проблематичним. Через обмежені ресурси публічний сектор скромно інформує населення про свою роль у боротьбі з корупцією.
Більшість закладів публічного сектора (за винятком Мін’юсту) неактивно співпрацює з громадським сектором та іншими зацікавленими сторонами в питаннях профілактики корупції. І підходи до такої співпраці навряд чи можна вважати проактивними. В цілому, порівняно з 2010-м, ефективність публічного сектора збільшилася незначною мірою.
Слабкість правоохоронних органів експерти теж пояснюють низкою причин. Правові гарантії їхньої незалежності залишились такими ж, як у 2010-му. На практиці прокурори майже повністю залежать від прокурорів вищого рівня. Незважаючи на певне покращення законодавчих норм, що регулюють прозорість та підзвітність правоохоронних органів, вони містять низку недоліків.
Законодавча база, яка забезпечує доброчесність правоохоронних органів, практично не відрізняється від тієї, яка внормовує публічний сектор. Проте на практиці діяльність із її реалізації недостатня, і чимало прокурорів фігурують у корупційних скандалах. Міліція і прокурори мають досить широкі повноваження для виявлення корупції і притягнення винних до відповідальності, але вони користуються ними неефективно, особливо коли йдеться про корупцію вищих держслужбовців.
Через конфлікт на сході країни, знецінення нацвалюти державне забезпечення багатьох сфер зменшилось. У низці держустанов було звільнено частину працівників задля скорочення видатків на зарплату та інших бюрократичних витрат. У результаті здатність цих сфер функціонувати ефективно підривається нестачею ресурсів, що дозволяють їм ефективно виконувати свої функції.
Як і в минулі роки, багато інституцій одержують фінансування нерівномірно, і чимало ресурсів надходить наприкінці року. Антикорупційний урядовий орган узагалі не має окремого держфінансування — його бюджет включено до бюджету Кабміну.
Брак державного фінансування зменшує роль суддів у нагляді та контролі за виконавчою владою, роль вищого виборчого органу — в адмініструванні виборів і роль антикорупційного органу — у просвітницькій роботі серед громадян.
Олена КОСЕНКО
