Згідно з цим дослідженням норвезькі та швейцарські парламентарі в середньому ініціюють 5–6 законопроектів за рік. Їхні колеги з Австрії та Британії — відповідно 46 і 66 проектів. Найактивнішими вважалися французькі та італійські депутати, котрі реєстрували від трьох до шести сотень законопроектів щороку. Однак нині українські депутати примудряються реєструвати втричі більше навіть від найпродуктивніших італійців...
За тими таки даними Комітету виборців України, депутати нинішнього скликання за час своєї понад трирічної діяльності видали на-гора понад 10 тисяч подань. На сьогодні ця цифра зростає і, звісно ж, зростатиме далі, але чи потрібна насправді така активність? Адже лише невеликий відсоток (12% — у ВР VIII скликання) зареєстрованих проектів перетворюється на реальні закони. Спробуємо розібратися.
Недієві запобіжники
Те, що більша частина зареєстрованого, м’яко кажучи, сумнівної якості, не соромляться визнавати навіть у парламенті. Про це говорить, зокрема, Голова Верховної Ради Андрій Парубій. Про це говорять і в уряді, який із власної ініціативи вирішив відкликати для доопрацювання 25% своїх законопроектів. І вже роками про це на весь голос говорять експерти.
Утім, проекти сумнівної якості й далі накопичуються. Якщо раніше ініціативність нардепів обмежувалася цифрою 7–8 тисяч за скликання, то нині, схоже, дійшла до абсурду.
Що ж спонукає народних обранців до такої маніакальної активності? Адже навіть якщо врахувати співвідношення кількість-якість, то досягнення українців явно не зіставні з досягненнями зарубіжних колег.
Ступивши на стежку законотворчості, багатьом депутатам непросто залишитись у звичній системі координат. Зупинити азарт народного депутата України, який узявся покращити життя свого виборця й країни загалом, так само складно. Якщо вірити експертам, основна проблема парламенту — легкість, з якою нардепи можуть реєструвати законопроекти.
Попри те що певні запобіжники все ж таки є, вони здебільшого ігноруються. Одним із таких бар’єрів за задумом мала б стати супровідна записка, у якій треба вказати, навіщо потрібен закон, яку проблему він вирішить, що від нього очікують, що треба зробити...
Але якщо відкрити ці пояснювальні записки в картках законопроектів на сайті ВР, то майже нічого з названого там знайти не вдасться. У найкращому разі повторюються положення законопроекту, які зазвичай є доволі абстрактними. Більше того, подібну аналітику переважно готує не сам автор проекту, а науково-експертне управління Верховної Ради.
Непросто знайти й ще один важливий запобіжник — фінансово-економічне обґрунтування. Воно також передбачене, але здебільшого його немає. Фраза «видатків не потребує» запалює зелене світло, проект реєструється, і далі вже завдання бюджетного комітету перевірити, так воно насправді чи ні.
Звісно, згодом цю творчість можна просіяти ще через кілька фільтрів. Коли Голова ВР визначатиме, у який комітет направити для підготовки до першого читання, коли розглядатиметься на комітетах (нині будь-який проект обов’язково спрямовується в три комітети: європейської інтеграції, антикорупційний і бюджетний) та коли вирішуватиметься, чи варто його включати до порядку денного взагалі.
Але все це в будь-якому разі — час і збільшення й без того величезного навантаження на апарат парламенту, котрому всю ту творчість треба опрацювати. А ще — на комітети, які мають її розглянути, ну й, звісно, на самих депутатів.
Проте депутатів це не надто й зупиняє, чому є своє пояснення: основним показником хорошої депутатської роботи в нас уже багато років залишається кількість ініціатив, а не їхня якість. Винні в цьому, до речі, не лише нардепи. Традиція деяких громадських організацій моніторити діяльність народних обранців та оцінювати її ефективність за кількістю поданих законопроектів цьому неабияк прислужилася.
Хоча депутатам такий моніторинг часто на користь, адже можна відзвітувати перед виборцями (я, мовляв, спробував вирішити вашу проблему, подав законопроект), помітної користі на виході від цього часто немає.
Також не секрет, що чимало законопроектів ухвалюється не просто так. Лобізм — це така собі форма заробітку. В ліпшому разі — політичного, а в гіршому — і фінансового. Хтось хоче втілити той чи інший проект, відтак лобістська група з окремих депутатів чи й фракцій просуває питання. Все це можна подати під соусом вирішення проблем галузі чи підтримки національного виробника.
Наміри подекуди й справді гідні уваги. Наприклад, «купуй українське» або «підтримаймо нашу сільську медицину машинами». Втім, коли доходить до справи, виявляється, що на ринку є лише один монополіст, який давно чекає того чи іншого рішення. Поки інші зорієнтуються, саме він отримує максимальну вигоду.
Подібні приклади вже не раз бували в переважній більшості сфер життя:: екології, захисті тварин чи видобутку копалин. Причому реально довести, що законопроекти лобістські, доволі складно. Все це потребує чимало зусиль і, що найгірше, мало кому цікаве, окрім деяких журналістів.
Автора!
Ще одна причина примноження не надто ефективних законопроектів, про яку зазвичай не говорять, суто процесуальна: документи, розроблені міністерствами, але зареєстровані депутатами.
Це робиться не задля того, щоб заплутати сліди чи збільшити шанси на проходження. Щоб законопроект був зареєстрований від уряду, він повинен отримати добро від Міністерства економічного розвитку та Міністерства фінансів (там повинні прорахувати, яких видатків потребує його реалізація, і дати згоду).
В основному їхня відповідь зводиться до банального: грошей немає, тому легше відразу домовитися з депутатами, аби ті подали той чи інший законопроект від себе.
Тут, щоправда, виникає інша проблема. Коли такий документ ухвалюється, видатки на нього в бюджеті все одно не передбачені. Тож ВР щось ухвалила, а уряд повинен виконувати й шукати кошти.
Це, звісно, аж ніяк не сприяє ані передбачуваності, ані послідовності державної політики. Адже відповідно до офіційної статистики лише 25% поданих урядом законопроектів ухвалюються в цілому. Із них тільки невелика частина тих, що якимось чином стосуються програми діяльності Кабінету Міністрів, яка мала б виконуватися, бо ґрунтується на коаліційній угоді.
Щоб зрозуміти, як той чи інший законопроект працюватиме й чи працюватиме взагалі, треба говорити з урядом. Якщо законопроекти розробляються в комітеті й туди залучаються представники КМ, вони справді працюють більш-менш непогано.
Коли ж закони просто подані нардепами, Кабмін про них не знає, немає даних, як їх можна реалізовувати, вони не працюватимуть. Навіть коли уряд розробить під них підзаконні правові акти. Зазвичай такі законопроекти знову «закидають» у Раду. Відбувається процес внесення змін, що фактично і є основною роботою нардепів.
За статистикою, понад 80% ухвалених законопроектів — вторинні. А це означає вічне ходіння по колу, бо доки ухвалять одну поправку, назріває необхідність ще кількох.
Доволі популярна схема примноження парламентського документообігу зводиться до розробки кількох варіантів однотипного проекту. Загалом плюралізм думок — явище позитивне, але в даному разі нерідко призводить до абсурду будь-якої хорошої ініціативи. Адже ідентичні законопроекти нерідко різняться лише кількома словами.
Згідно з парламентським регламентом протягом кількох тижнів від реєстрації будь-якого законопроекту можна подати альтернативні. Звісно, цим користуються. З’являється один, два, а іноді й чотири-п’ять документів.
Їх спрямовують до профільного комітету, де його члени мусять визначитися: котрий із переліку стане, так би мовити, ключовим. Очевидно, що це також затягує, а то й блокує процес, як було, скажімо, у випадку подання закону про вибори.
До речі, правки у другому читанні — це окрема історія. Якщо вони не стосуються конкретного законопроекту (а так буває дуже часто), комітет їх просто відкидає. Ті ж поправки, які різняться кількома словами, об’єднують в одну.
У підсумку — із сотень чи тисяч пропозицій формується більш-менш прийнятний пакет, який мав би щось допрацювати й винести узгоджену позицію. Але згідно з регламентом на вимогу суб’єкта законодавчих ініціатив, який подав правки, їх можна в залі все одно проголосувати.
У результаті закон стає розбалансованим. Хоча заради справедливості слід визнати, що в нинішньому скликанні неузгоджені комітетом поправки проходять дуже рідко. Процес їхнього безкінечного розгляду здебільшого тільки затягує час.
Старий спадок
Попри те що український парламент активно працює у незалежній державі уже понад чверть століття, в нас ще й досі залишається низка законів і кодексів родом із СРСР. Звісно, чимало з них діють з відповідними поправками. Поступово такий доробок скасовується і змінюється.
Скажімо, на рівні уряду за останні три роки ліквідовано щонайменше півтисячі застарілих актів різних міністерств і відомств. Але темпи явно недостатні, і в якийсь момент урядовці вирішили їх прискорити, подавши до парламенту законопроект, який пропонує скасувати одразу цілу пачку актів родом зі «світлого минулого». Депутати, звісно, зраділи такій допомозі, але станом на сьогодні цей процес знову загальмувався.
Така проблема, до речі, одна з ключових у законотворчому процесі. Чинників, які на це можуть вплинути, безліч. Наприклад, остаточне скасування скандального закону про засади державної мовної політики Ківалова — Колесніченка свого часу пригальмувалося з доброї волі тодішнього спікера Олександра Турчинова, який його просто не підписав.
Та й нині — після вердикту Конституційного Суду, котрий визнав цей «шедевр депутатської думки» неконституційним, щось не помітно, щоб робились якісь кроки на реальне виконання цього рішення.
Із так званими Харківськими угодами 2010 року (стосовно продовження терміну перебування російського Чорноморського флоту на українській території) ситуація ще більш заплутана. Спочатку їх вирішили скасувати, але парламентарів випередила Росія. Після окупації Криму вони стали їй не потрібні й вона просто денонсувала їх.
Власне, у порядку денному українського парламенту в 2015-му та 2016-му роках було чимало актів про денонсацію угод з РФ, і більшість із них підтримані. Суттєві заперечення викликає хіба що Договір про дружбу та співробітництво, скасування якого Україною буде радше на руку Кремлю, бо там закріплені кордони.
Зрештою, багато законопроектів просто законсервовано у комітетах на різних стадіях розгляду. Наприклад, законопроект про місцевий референдум, який за всіма процедурами вже давно мав би бути ухвалений. Але він досі перебуває в Комітеті з правової політики, адже це питання аж надто заполітизоване, а тому вкрай вразливе й небезпечне.
* * *
Питання про обмеження індивідуального права законодавчих ініціатив час від часу порушується ще з початку 2000-х років, але відмовитися від традицій депутати не поспішають. Тільки нещодавно було утворено робочу групу, покликану напрацювати відповідні зміни. Але цей процес занадто складний. Навіть якщо врахувати, що зміни стосуватимуться лише наступного парламентського скликання.
Із 52 рекомендацій «дорожньої карти» щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради, підготовленої місією Європарламенту під головуванням Пета Кокса позаторік, велика частина може бути втілена тільки через внесення змін до регламенту та закону про парламентські комітети.
Нещодавно цей процес нібито зрушив з мертвої точки. Принаймні, перший розгляд відповідних змін відбувся. І бодай це налаштовує на обережний оптимізм стосовно подальшого розвитку вітчизняного парламентаризму.
Ярослав ГАЛАТА
