Аудит галузі за 2018 рік
Останні роки уряд підняв на щит будівництво та реконструкцію автодоріг і зараховує це до найбільших своїх здобутків. Громадськість оцінює їх по-різному. Оптимісти помічають позитивні зміни, а песимісти бачать лише піар і корупцію. Як воно є насправді, поцікавилася Рахункова палата, вперше провівши аудит з метою встановлення фактичного стану справ.
Якщо конкретно, то перевіряли кошти субвенції у 2018 році; статистичну, фінансову, бюджетну звітність, інформацію про надання та використання субвенції; розрахунки щодо потреби у таких коштах; нормативно-правові і розпорядчі акти та інші документи, які регламентують їх надання та використання, механізм управління та контролю за витрачанням цих коштів.
Об’єктом аудиту стали Державне агентство автомобільних доріг (далі — Укравтодор) та відповідні структури в Житомирській, Кіровоградській, Київській, Луганській, Миколаївській, Полтавській, Тернопільській, Черкаській областях.
Крім того, перевіряли профільні департаменти облдержадміністрацій та навіть діяльність селищних рад. Запити надсилалися до Міністерства фінансів, Міністерства інфраструктури, Національної поліції, Державної служби з безпеки на транспорті.
Таке коло підконтрольності обумовлене тим, що завдяки реформі з децентралізації протягом 2017 року передано 118,2 тис. км автодоріг місцевого значення зі сфери управління Укравтодору до обласних державних адміністрацій.
З початку 2018 року набрали чинності закони «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення дорожньої галузі» та «Про внесення змін до Закону «Про джерела фінансування дорожнього господарства» щодо удосконалення механізму фінансування дорожньої галузі».
Згідно з ними у спецфонді держбюджету створено Державний дорожній фонд, з якого 35% коштів спрямовується (як держсубвенція) місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту й утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності в населених пунктах.
Субвенція з державного бюджету розподіляється між місцевими бюджетами залежно від протяжності автомобільних доріг загального користування місцевого значення відповідної адміністративно-територіальної одиниці станом на 1 січня року, що передує плановому.
Вона може спрямовуватися на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах у розмірі не більше 20% загального обсягу, затвердженого законом про державний бюджет на відповідний рік для певного місцевого бюджету.
Затверджена законом про держбюджет на 2018 рік субвенція (11,5 млрд грн) лише на 8,9% покриває середньорічну нормативну потребу в коштах. Виходить так, що кошти ніби й серйозні, та для реанімації такої занедбаної галузі їх замало. Тож мусили б раціонально використовувати кожну гривню.
Куди спрямували субвенцію
Аудитори встановили, що в 2018 році касові видатки за субвенцією становили 10826,5 млн грн. За них планувалося відновити 1,8 тис. км автодоріг загального користування місцевого значення, 689 погонних метрів мостів та 2,7 млн м2 вулиць і доріг комунальної власності.
Але, як відзвітували самі облдержадміністрації, роботи виконано лише на 1,14 тис. км автодоріг (63% плану), 313 пог. метрах мостів (45%) та 0,8 млн м2 вулиць і доріг комунальної власності (30%).
При цьому якість ремонтних робіт у багатьох випадках була вкрай низькою, про що, зокрема, свідчать численні розслідування у ЗМІ.
Однак перш ніж перейти до конкретики, слід розібратися, хто за що відповідає. Отож головним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері дорожнього господарства, є Міністерство інфраструктури.
Реалізує цю політику і здійснює державне управління автомобільними дорогами загального користування (автодороги загального користування місцевого значення передані до сфери управління облдержадміністрацій) Укравтодор. Але до чіткого розмежування повноважень так і не дійшло. Процес передачі доріг з одного управління в інше затягнувся.
Ні розпорядження Кабміну, ні план заходів з передачі не були виконані. Причому як з боку Укравтодору, так і облдержадміністрацій. А мережа розпорядників та одержувачів бюджетних коштів на місцях формувалася із запізненням.
Коли ж на початку 2018 року змінилося законодавство, то порядок та умови надання субвенції, які мав розробити Укравтодор, Кабміном не були затверджені й не врегульовано питання щодо використання коштів субвенції. Це спричинило розбалансування системи управління коштами Державного дорожнього фонду.
Контролери спробували розібратися, чому так сталося. На їхнє переконання, такі наслідки спричинила неналежна координація дій та розпорошення відповідальності за управління автомобільними дорогами загального користування між трьома центрами: ухвалення управлінських рішень Мінінфраструктури, Укравтодором, обласними і Київською міською держадміністраціями.
За таких умов Укравтодор, обласні та Київська міськдержадміністрації у 2018 році не забезпечили належного управління коштами субвенції на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах.
Як наслідок — при використанні 10826,5 млн грн, або 94% бюджетних призначень, планові показники за трьома вище згаданими напрямками виконано лише на 63, 45 та 30% відповідно.
Інша справа, як ці гроші використали? Загалом у восьми регіонах, де проведено аудит, за рік неефективно витрачено 607,0 млн грн субвенції, що становить 18% касових видатків (3405,8 млн грн).
З них витрачання коштів із порушеннями законодавства — 265,7 млн грн, неекономне використання — 63,3 млн грн, непродуктивне — 135,8 млн грн, нерезультативне — 142,2 млн грн.
Передусім дивує той факт, що найбільше коштів субвенції (40%) спрямували на поточний середній ремонт, який має дуже короткочасний ефект, бо передбачає виправлення незначних пошкоджень окремих елементів автомобільних доріг.
Інші витратні статті також не виправдано: на капітальний ремонт витратили 24% субвенції, на поточний дрібний ремонт і експлуатаційне утримання — 34% (тоді як за розрахунками ДП «ДерждорНДІ» потрібно було 62 та 3% відповідно).
Залишок коштів субвенції на рахунках місцевих бюджетів на кінець 2018 року становив 704,4 млн грн. Добре, що хоч вони зберігаються на рахунках спеціального фонду місцевих бюджетів для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їхнього цільового призначення
Обстеження на 108 об’єктах (дорогах і мостах) показало невиконання або неналежне виконання робіт, яке протягом нетривалого часу зумовило значні руйнування та деформації дорожнього покриття. Це встановлено на 77 об’єктах, або 71% обстежених.
Зловживання зловживанням «поганяє»
Чимало проблем виникло вже на етапі погодження переліку об’єктів доріг загального користування місцевого значення та вулиць і доріг комунальної власності. Неврегульованість цього питання призвела до розтягування процесу подання, уточнення і погодження. Як наслідок — первинний перелік подавали всередині року, а уточнювали у грудні.
Загалом у 2018 році передбачалося провести роботи з будівництва, реконструкції, капітального ремонту та поточного середнього ремонту на 1857 об’єктах (дорогах, їхніх ділянках і мостах). І хоча Укравтодор був нібито проти такої великої кількості, однак перелік погодив навіть попри те, що інколи траплялися відрізки протяжністю всього 20 м і роботи на них не усували причини аварійності доріг.
Місцями доходило до смішного: реанімували значно менше кілометра запланованої для ремонту дороги (на Черкащині зафіксовано кілька таких випадків). При цьому не враховувалося, що поточний середній ремонт має дуже короткочасний ефект, оскільки спрямований на усунення незначних пошкоджень окремих елементів автомобільних доріг.
Дорожники просто знущалися з держави: перелік об’єктів на 2018 рік спочатку містився на 6 аркушах (зазначено відрізки доріг довжиною не менше 600 м), а після погодження з Укравтодором в обласному управлінні Держказначейства вже був перелік об’єктів на 21 аркуші з відрізками доріг довжиною від 20 до 60 м (переважно по 40 м).
«Лоскутна» схема дала можливість не застосувати процедури конкурсних закупівель, що дорівнюють або перевищують 200 тис. грн.
Загалом підроблення переліку об’єктів (шляхом включення відрізків доріг переважно довжиною від 20 до 60 м) дало можливість уникнути конкурентних процедур при закупівлі послуг з поточного середнього ремонту на суму 36072,7 тис. грн.
Уникнення процедур закупівель було типовим. Ознаки кримінальних правопорушень виявлено і в проплаті авансом невиконаних робіт у 8 областях за загальну суму 46,6 млн грн.
У сухому залишку
Структурні підрозділи облдержадміністрацій у всіх восьми областях не забезпечили дієвого внутрішнього контролю за використанням коштів субвенції та виконанням робіт (наданням послуг) на 77 об’єктах, що призвело до використання з порушеннями законодавства 265,7 млн грн субвенції та заподіяння при цьому шкоди/збитків державі на 149,1 млн грн, а також утворення ризиків їх заподіяння на 33,3 млн грн.
Загалом установлено неефективне використання коштів субвенції на загальну суму 607,3 млн грн, із них використання коштів із порушенням законодавства — 265,7 млн грн, неекономне використання — 63,3 млн грн, непродуктивне — 135,8 млн грн, нерезультативне — 142,2 млн грн.
Тобто кошти субвенції, що перевірялися на предмет повноти та якості виконання робіт, а це 455 млн грн (15% загальних касових видатків по 8 областях), 58% використано з порушеннями.
Серед чинників, що зумовили неефективне використання коштів субвенції, найпоширенішими є порушення технології виконання ремонтних робіт (недотримання температурного режиму та використання асфальтобетонних сумішей сумнівної якості).
Таких невідповідностей установлено на суму 68,7 млн грн. А ще — недодержання нормативу щодо експлуатаційного утримання доріг — 80,2 млн грн, невстановлення у договорах підряду гарантійних зобов’язань — 34,8 млн грн; придбання будівельних матеріалів за цінами, що значно перевищують середньоринкові, — 14,8 млн грн. І цей перелік можна продовжити.
У що це вилилося, показав аудит. Навіть згідно з офіційними відомостями Укравтодору станом на 01.01.19 р. відновлено та введено в експлуатацію лише 1140 км автодоріг загального користування місцевого значення (із запланованих 1804 км), 313 погонних м мостів (із 689 п. м) та 845,2 тис. м2 вулиць і доріг комунальної власності (із 2,7 млн м2).
При цьому результати проведених обстежень робіт із капітального та поточного ремонтів доріг, виконаних за рахунок коштів субвенції, засвідчили наявність на території восьми підконтрольних областей фактів руйнувань, деформацій та дефектів, спричинених неякісним виконанням робіт підрядними організаціями. Такі факти встановлено на 77 об’єктах із 108 обстежених (у 71%).
У деяких регіонах ремонтами взагалі не заморочувалися. Жодної відновленої ділянки автодоріг місцевого значення не здано в експлуатацію у Волинській (заплановано 19,2 км), Закарпатській (49,8 км), Донецькій (52,8 км), Івано-Франківській (10,3 км), Луганській (7,2 км), Миколаївській (9,7 км), Рівненській (76,2 км) та Харківській (51,6 км) областях.
Чи будуть зроблені належні висновки з аудиту Рахункової палати, сказати важко. А хотілося б, адже цьогоріч 33 млрд бюджетних коштів передбачено для ремонту українських доріг. Роботи заплановано провести на понад трьох сотнях об’єктів транспортної інфраструктури.
Тетяна КИРИЛЕНКО
