В основі нормативно-правової бази — Бюджетний кодекс, розпорядження Кабміну «Про Стратегію розвитку системи управління державними фінансами», «Про схвалення Стратегії модернізації системи управління державними фінансами», «Про схвалення Концепції розвитку системи управління державними фінансами», Закон «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України».
Бюджетний кодекс визначає процес середньострокового бюджетного прогнозування/планування (СБПП) як складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетних періоди. Прогноз держбюджету подають до Верховної Ради разом із проектом закону про держбюджет. Потім прогноз уточнюється на підставі ухваленого закону про держбюджет та схвалюється Кабміном у місячний строк із дня опублікування закону про держбюджет.
Аналогічно прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетних періоди подається до місцевих рад разом із проектом рішення про місцевий бюджет. Уточнюється на підставі схваленого Кабміном прогнозу держбюджету на наступні за плановим два бюджетних періоди і прийнятого рішення про місцевий бюджет та схвалюється місцевими держадміністраціями, виконавчими органами місцевих рад.
Основну проблему такого бюджетного прогнозування експерти вбачають у тому, що формування відбувається «згори-вниз», а не «знизу-нагору». Тобто органи місцевого самоврядування здійснюють СБПП виходячи з доведених до них показників головних розпорядників.
Часто при розподілі коштів навіть не враховують сформованих органами місцевого самоврядування галузевих нормативів, а фінансування йде за залишковим принципом. Тому на тлі нереалістичного прогнозування держбюджету ще менш реалістичним виглядає прогнозування місцевих бюджетів.

Важливі кроки
Першим стратегічним документом із наближення середньострокового бюджетного прогнозування і системи держуправління до європейських вимог стала Концепція розвитку системи управління державними фінансами.
У ній зазначалася важливість проведення СБПП за допомогою удосконалення системи стратегічного планування на рівні головних розпорядників бюджетних коштів через сприяння ухваленню Закону «Про державне стратегічне планування», а також завдяки розробленню законопроекту про внесення змін до законів «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади» (щодо затвердження Кабміном у межах граничних сум середньострокового прогнозу бюджету планів діяльності міністерств — головних розпорядників коштів держбюджету на плановий та наступні за плановим два бюджетних періоди).
На основі вищезгаданої Концепції була розроблена Стратегія розвитку системи управління держфінансами, прийнята у 2013 році. Вона передбачала проведення інформаційної та роз’яснювальної роботи задля формування єдиного ментального простору та переосмислення головними розпорядниками коштів держбюджету своєї ролі в процесі переходу до СБПП.
У Стратегії йшлося й про удосконалення середньострокового прогнозування на рівні головних розпорядників грошей держбюджету, забезпечення ними обґрунтованих показників та відображення конкретних пріоритетів і завдань у планах їх діяльності на середньостроковий період. Зазначалася важливість моніторингу прогнозів держбюджету, виявлення та аналізу відхилень прогнозних показників від фактичних та факторів, що їх спричинили.
Велика увага надавалась удосконаленню методики розрахунку видатків на надання кредитів із держбюджету за результатами оцінки діючої системи СБПП. Усі ці заходи повинен здійснювати Мінфін та головні розпорядники бюджетних грошей за рахунок видатків держбюджету та міжнародної технічної допомоги до 2017 року.
Вперше в Україні з урахуванням нових законодавчих підходів було розроблено прогноз держбюджету на 2013-й та 2014 роки. Загальний обсяг доходів на 2013 рік прогнозувався у 384,7 млрд грн, фактично було отримано 339,2 млрд, тобто відносне відхилення становило майже 12%. Планувалось отримати 331,5 млрд грн податкових надходжень, удалося зібрати 262,78 млрд (відхилення — 20%). Сподівалися, що акцизний податок поповнить держскарбницю на 44,1 млрд, вийшли на 35,3 млрд (відхилення — 19,95%).
Це свідчить про значні розбіжності між прогнозованими та фактичними значеннями. Експерти підкреслюють, що такі великі похибки є неприпустимими під час прогнозування дохідної частини держбюджету. Тому методологію середньострокового бюджетного прогнозування треба удосконалювати з урахуванням світового досвіду.
Абсолютне та відносне відхилення прогнозу від фактичного виконання держбюджету підтверджує нереалістичний середньостроковий прогноз. Зокрема, відносне відхилення видатків на загальнодержавні функції становить 18,22%, оборону — 22,51%, соціальний захист та соціальне забезпечення — 23,78%.

Зарубіжний досвід
В економічно розвинутих країнах органи влади на основі ретельного наукового аналізу представляють громадськості та інвесторам ті перспективи розвитку системи держфінансів, які чекають країну найближчими роками. В Україні, на жаль, такі прогнози не пов’язані із середньостроковим бюджетним плануванням, яке до того ж має чимало проблем. Це і непрозорість бюджетного процесу, низький рівень виконавчої дисципліни та низька якість нормативно-правової бази. Недосконалі й механізми розрахунку дохідної бази бюджетів усіх рівнів; неадекватні інструменти планування видатків. На додачу середньострокове бюджетне прогнозування залежить від політичних процесів.
В Євросоюзі давно зрозуміли, що бюджетний процес далеко виходить за рамки складання та виконання бюджету впродовж одного року. Середньострокове бюджетне планування в країнах ЄС здійснюється відповідно до Пакета стабільності та зростання країн — членів Євросоюзу.
Щороку бюджет країн складається відповідно до бюджетного середньострокового прогнозу. У ньому має бути прогноз основних економічних показників, опис і оцінка політичних заходів, спрямованих на досягнення запропонованих цілей. Зазначається, як зміни в основних економічних показниках вплинуть на стан бюджету та боргу, окреслюються середньострокові цілі грошово-кредитної політики та їх зв’язок зі стабільністю курсу валют.
Така інформація повинна охоплювати попередній та поточний роки і принаймні три майбутніх роки, тому середньостроковим бюджетним прогнозом вважається лише та частина плану, яка охоплює наступні за поточним три роки. Єврорада розглядає прогноз на початку кожного року і висловлює свою думку щодо прогнозу кожної держави-члена на основі оцінок Економічного і Фінансового комітетів.
В Євросоюзі висуваються певні вимоги до середньострокового бюджетного планування. Воно має охоплювати весь держсектор, а також соціальне страхування на три-чотири роки, передбачуватись і для підгалузей, особливо в країнах із високим рівнем децентралізації. Ефективність СБПП можлива за умови встановлення лімітів на видатки. Прогноз доходів слід обчислювати з урахуванням прогнозу видатків і з врахуванням прогнозу макроекономічних показників.
Особливу увагу треба акцентувати на аналізі причин виникнення відхилень, а також механізмі їхнього коригування. Всю цю інформацію необхідно включити до документації із СБПП. При прогнозуванні макроекономічних показників у країнах ЄС слід складати кілька альтернативних сценаріїв.
При затвердженні бюджету на поточний рік важливо зміцнювати роль національного парламенту — середньостроковий прогноз має бути презентований, обговорений і затверджений парламентом перед бюджетом на поточний рік, необхідно здійснювати постійний моніторинг поточної економічної ситуації, а при фіксуванні відхилень треба розробити механізм коригування.
Для підвищення ефективності СБПП в Євросоюзі розроблено індекс середньострокового бюджетного прогнозування. Він враховує співвідношення прогнозних показників і показників, які затверджуються бюджетом на поточний рік; участь національних парламентів у підготовці СБПП; механізми координації між держорганами; моніторинг показників СБПП. Найвищі індекси зафіксовано у Данії, Іспанії, Франції, Австрії.

Перспективи
Україна хоч і взяла курс на СБПП, проте його ефективність і відповідність вимогам ЄС залишає бажати кращого. СБПП повинно мати більшу вагу в бюджетному процесі. Зокрема, експерти кажуть про необхідність удосконалення законодавчого визначення взаємозв’язку СБПП із формуванням показників бюджету на поточний рік.
У нашій країні середньостроковий бюджетний прогноз затверджується постановою Кабміну. З огляду на європейський досвід необхідні законодавчі зміни до Бюджетного кодексу, які передбачатимуть затвердження бюджетного прогнозу законодавчим актом Верховної Ради. Зростання ролі СБПП приведе до того, що він матиме не рекомендаційний характер, а реально впливатиме на бюджетний процес.
Експерти радять удосконалювати механізм моніторингу та коригування відхилень. В Україні СБПП часто залежить не тільки від економічної ситуації, а й від політичної. Це збільшує ризики. До того ж законодавчо не визначено механізму моніторингу й коригування середньострокових бюджетних прогнозів, а це необхідно при зміні економічної ситуації. Тож органи, відповідальні за бюджетне прогнозування, зобов’язані розробити нормативну базу для моніторингу та коригування відхилень.
Коригування слід робити з прив’язкою до попередніх прогнозів. Не варто забувати й про визначення основних причин відхилень планованих показників від фактичних. Ефективним буде впровадження індексу ефективності середньострокового бюджетного прогнозування, як у ЄС. Цей інструмент допоможе ефективно реагувати на ризики, що матимуть вплив на бюджет.
При бюджетній децентралізації особливої актуальності набуває питання підвищення ролі СБПП на місцевому рівні. В Україні бюджет складається без урахування реальних потреб регіонів. Бюджетні запити органів місцевого самоврядування складаються формально, а всі рішення приймаються на рівні головних розпорядників бюджетних коштів.
Просте доведення середньострокових прогнозних бюджетних показників до місцевої влади не має нічого спільного із СБПП, тому в контексті бюджетної децентралізації експерти рекомендують розробити ефективний механізм взаємодії органів, відповідальних за СБПП у центральній і місцевій владі. Тоді вітчизняна система СБПП відповідатиме одній з основних вимог ЄС — охоплення та активна участь усіх ланок державної влади у середньостроковому бюджетному прогнозуванні.
Підвищення ефективності складання прогнозів макроекономічних показників, доходів та видатків бюджету України знаходиться на початку шляху до ефективного СБПП, кажуть експерти, проте проблеми точності прогнозів є й у країнах ЄС. Найбільшу вагу при його складанні для ЄС має прогнозування державних видатків та боргу.
Україна може використати досвід ЄС, зокрема щодо встановлення лімітів на видатки та формування альтернативних сценаріїв макроекономічних прогнозів. Це підвищить ефективність бюджетного прогнозування, однак іншою проблемою залишається відповідальність органів держвлади за реалістичність прогнозів. Вирішити її можна тільки за допомогою законодавчого забезпечення відповідальності за складання середньострокового бюджетного прогнозу.
Здійснити вищезазначені заходи можливо, кажуть експерти, але для формування ефективної системи СБПП із врахуванням досвіду ЄС необхідно ухвалити низку законодавчих змін, у тому числі до Бюджетного кодексу. Ці зміни обов’язково провести, оскільки більшість державних стратегій, зокрема ті, які стосуються соціально-економічного розвитку, не можуть бути ефективними без середньострокового прогнозування основного фінансового плану держави.
Зважаючи на досвід ЄС, Україна отримає тільки позитив від впровадження європейських стандартів СБПП, впевнені експерти. Буде проводитися виважена політика прогнозування доходів і видатків бюджету, прийматимуться реалістичні бюджетні рішення. Законодавче посилення взаємозалежності формування бюджету на поточний рік і СБПП допоможе уникати політичного впливу на ухвалення бюджетних рішень.
Покращиться співпраця між органами, відповідальними за складання бюджету та бюджетного прогнозу центрального та місцевого рівнів, не буде популістських рішень щодо збільшення соціальних витрат у передвиборчі періоди. Підвищиться й ефективність державних програм з огляду на можливість планування ресурсів. Бюджетні кошти будуть більш ефективно і виважено розподілятися.
СБПП, переконані експерти, буде першою сходинкою на шляху до довгострокового прогнозування. Це дасть змогу формувати довгострокові державні стратегії основних напрямів держполітики.
Наступний етап — удосконалення програмно-цільового підходу у бюджетному процесі. Його передбачала Концепція, прийнята у 2002 році: згідно з цим документом спочатку треба було перейти до функціональної класифікації видатків бюджету, що мало відповідати міжнародним стандартам, потім удосконалити форми бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів, а також запровадити складання паспортів бюджетних програм, застосовувати програмно-цільовий метод у формуванні місцевих бюджетів. Програмно-цільовий підхід до бюджетного процесу уже давно застосовується в Європейському Союзі і дає позитивні результати.
Елла НОВАК