Остання з перелічених ініціатив уперше випорхнула з Офісу Президента ще до проведення дочасних парламентських виборів. Тоді більшість експертів припустили: саме таким способом новий Президент готується до монополізації влади у разі неотримання його партією монобільшості.
Час сплив і результати виборів показали, що підтримка у «слуг народу» виявилася більшою, ніж вони самі того очікували.
Втім, якогось відхрещення від заяв про потребу імплементувати у вітчизняне законодавство результати так званого референдуму 2000 року (де серед іншого йшлося про двопалатний парламент) поки що так і не прозвучало. А тому нині цілком доречно проаналізувати цю ініціативу.
Історія вчить, що нічому не вчить...
Передусім варто нагадати про обставини та мету, яку тогочасний Президент Леонід Кучма ставив перед референдумом 2000-го.
Чинна (хоч і зі змінами) Конституція була ухвалена у 1996-му в умовах жорсткого протистояння Кучми з Верховною Радою, на чолі якої стояв непримиренний опонент Олександр Мороз і в якій переважали опозиційні сили.
У своїй початковій редакції Конституція 1996-го зафіксувала владний дуалізм у країні. З одного боку, уся вертикаль виконавчої влади могла функціонувати в базовому режимі цілком автономно від ситуації в парламенті під керівництвом Президента, уряду та місцевих адміністрацій.
З іншого — фундаментальні рішення на зразок закону про державний бюджет, які за Конституцією регулювалися виключно законами, згоди на призначення Прем’єр-міністра, генпрокурора, інших керівників центральних органів виконавчої влади, мали ухвалюватися парламентом.
Верховна Рада, у якій до початку 2000-го домінувала лівопопулістська більшість, та виконавча вертикаль, фактично очолювана Президентом за ухваленою 1996-го Конституцією, тривалий час могли жити фактично в паралельних реальностях.
Парламент без узгодження з Президентом та урядом нерідко ухвалював відірвані від життя постанови та законопроекти, які нікого ні до чого не зобов’язували. А нечасті спільні рішення ухвалювалися на основі доволі складних ситуативних компромісів.
Відразу після успішного переобрання на другий термін наприкінці 1999-го Леонід Кучма спробував перейти в черговий наступ на парламент і домогтися перегляду балансу повноважень, зафіксованих у 1996-му.
На початку 2000-го в парламенті вдалося здійснити «оксамитову революцію». Авторство цієї назви, до речі, належить тодішньому заступнику Голови ВР Віктору Медведчуку (так-так, тому самому). Вона стала можливою завдяки тимчасовому альянсу з правоцентристами в парламенті та формуванню уряду Віктора Ющенка в грудні 1999-го.
В умовах протистояння на виїзному засіданні частини депутатів, яке довелося проводити за межами парламенту — в Українському домі, вдалося усунути комуністів і соціалістів від керівництва ВР та створити проурядову більшість.
Щоб закріпити перемогу, був оголошений референдум, який відбувся 16 квітня 2000 року й забезпечив тогочасному Президентові потрібні ствердні рішення.
Перше стосувалося права розпускати Верховну Раду в разі, якщо та впродовж місяця не зможе сформувати постійно діючу парламентську більшість або не затвердить протягом трьох місяців державного бюджету.
Друге: вилучення з Конституції норми про те, що нардепів не можна буде без згоди Верховної Ради притягнути до кримінальної відповідальності, затримати чи заарештувати.
Третє: зменшення з 450 до 300 кількості народних депутатів та перехід до двопалатного парламенту, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України.
Проте тодішня атака Президента на ВР, яка спиралася на результати референдуму 2000-го, захлинулася в умовах конфлікту в правоцентристській більшості, акцій «Україна без Кучми», відставки уряду Ющенка та початку двох доленосних виборчих кампаній — до парламенту 2002-го та президентської 2004-го.
Результати референдуму були спущені на гальмах з огляду на те, що для їхньої імплементації за рішенням Конституційного Суду потрібне було затвердження конституційної більшості у ВР. Що попри спроби Адміністрації Президента Леоніда Кучми виявилося неможливим.
Натомість чергові, але вже діаметрально протилежні, зміни до головного документа країни, які, навпаки, обмежували владу Президента й посилювали парламент, були проведені в умовах Помаранчевої революції.
Підготовлені вони були знову за найактивнішої участі Віктора Медведчука, котрий на той час уже займав посаду глави Адміністрації Президента.
Зміни передусім мали на меті обмежити можливості новообраного нелояльного до Кремля Президента Віктора Ющенка та закласти під українську політичну систему міну уповільненої дії у формі потенційного протистояння Президента й уряду.
Під час чергового протистояння, спричиненого цими змінами в трикутнику Президент — уряд — парламент, 16 квітня 2008 року Конституційний Суд постановив, що «рішення всеукраїнського референдуму щодо ухвалення законів (внесення до них змін або скасування законів) є остаточним і не потребує затвердження або схвалення Верховною Радою чи будь-якими іншими органами державної влади України».
Себто це рішення виявилося діаметрально протилежним до попереднього, що, власне, відбувалося з Конституційним Судом не вперше і, вочевидь, не востаннє. І саме цей вердикт понад десятирічної давнини сьогодні мають на меті використати нові адепти імплементації результатів референдуму 2000-го...
Логіка — різна, загрози — однакові
Якщо поглянути на зміни, які були підтримані на референдумі майже 20 років тому, то з’ясовується, що право розпуску парламенту в разі нездатності сформувати більшість у Президента вже є й так. Зміни до Конституції про обмеження депутатської недоторканності — також запущені.
Фактично залишається два невиконаних пункти: зменшення кількості депутатів із 450 до 300 і запровадження двопалатного парламенту. Якщо перше рішення непринципове й переважно популістське, то друге справді може мати доленосні наслідки для країни.
Логіка Леоніда Кучми в запровадженні двопалатного парламенту свого часу полягала в тому, щоб через обрану від регіонів палату забезпечити контроль над обраною за пропорційною системою, де були високими шанси на перемогу опозиційних сил.
Водночас дві палати в будь-якому разі завжди дають більше шансів для гри третьої сили — Адміністрації (а за даного політичного розкладу вже — Офісу) Президента.
При цьому ситуація у Володимира Зеленського на перший погляд ніби діаметрально протилежна. Нині в нього й так є монобільшість, отримана 21 липня на всіх політичних «фронтах».
Але в разі невиконання електоральних очікувань, а отже, і невідворотної втрати рейтингу мажоритарна складова для Зеленського буде такою самою рятівною паличкою, якою була й для всіх інших керівників країни за останню чверть століття.
Спікери команди Президента вправляються в софістиці, виправдовуючи доцільність створення двопалатного парламенту.
Зокрема, Руслан Стефанчук аргументує цю потребу так: «Коли ми зводимо на одному майданчику депутатів-мажоритарників і депутатів-списочників, то втрачається єдність інтересів. Ми не отримуємо ні політичної структурованості, ні регіонального представництва.
Змішана модель і перетворила український парламент на найбільший політичний мегамаркет».
Насправді ж таким чином лише затушовують давно перезрілу необхідність ліквідації мажоритарної складової (до речі, успішно скасованої на початку 2000-х і реанімованої тільки у 2012 році Януковичем, який не мав інших шансів зберегти більшість у парламенті).
Друга палата для регіонального представництва в умовах України — це не просто винесення за дужки мажоритарної складової. У наших усе ще пострадянських реаліях — це насамперед безальтернативна ескалація міжрегіональних суперечностей та повернення до теми федералізації.
Двопалатні парламенти існують переважно або в тих країнах, які є федераціями чи конфедераціями, утвореними на основі різних держав, і покликані узгоджувати їхні інтереси. Або як історичний рудимент і данина традиціям, коли у верхній палаті засідали представники аристократії чи феодальної верстви, а в нижній — безпосередньо громад.
В українських умовах, та ще й у контексті ідеї зменшення кількості депутатського корпусу верхня палата парламенту не зможе стати представником територіальних громад, тобто одиниць місцевого самоврядування. Адже кількість ОТГ в Україні уже наближається до тисячі, хоч у них об’єднана ще далеко не вся країна.
У Франції, наприклад, існування верхньої палати — сенату попри історичну традицію двопалатного парламенту сьогодні також аргументується представництвом територіальних громад. Лише до сенату входять 348 представників, не кажучи вже про депутатів нижньої палати.
Тому зменшення чи навіть збереження кількості депутатського корпусу в Україні та створення в його складі верхньої палати для представництва територіальних громад — це взаємозаперечні речі.
Натомість у логіці кучмівського референдуму 2000 року й нинішніх ідей команди Зеленського може йтися тільки про представництво великих регіонів — областей.
А це вже — не що інше, як запорука фрагментації країни і антипод антифедералістської моделі децентралізації, яка доволі успішно здійснюється в країні останні п’ять років.
Ця реформа, як відомо, передбачає, що права та ресурси отримують не альтернативні Києву центри — обласні (а отже, і їхні місцеві еліти для того, щоб далі на власний розсуд перерозподіляти їх уже між базовими територіальними громадами), а безпосередні адресати — базові ОТГ.
Прийнятна модель децентралізації на основі базових територіальних громад не потребує жодного територіального представництва й других палат. Оскільки навіть за представництва нехай і базових територіальних громад більшість у такій палаті формуватиметься за принципом «стінка на стінку».
І меншість, нехай і в 40–45% територіальних громад, каратиметься, наприклад, відлученням від доступу до фінансового ресурсу на розвиток чи його непропорційним розподілом. Так само, як досі це відбувається з нелояльними до виконавчої влади депутатами-мажоритарниками.
Цікаво, що й сам представник Зеленського у Верховній Раді восьмого скликання Руслан Стефанчук визнає наявність двох шляхів у парламентському представництві: «Або нарізування волостей із наглядачами, тоді це мажоритарка. Або політичне структурування суспільства, тоді це пропорціоналка».
Однак він чи то робить із того цілком протилежні висновки, чи то цілеспрямовано лобіює «нарізування волостей» для місцевих феодалів і базу для розхитування державності й територіальної єдності країни.
Коли поєднати ці ініціативи щодо запровадження другої палати парламенту з не менш відірваними від життя популістськими ініціативами на подобу винесення максимальної кількості питань на референдуми та «народного вето», то виходить картинка лише на перший погляд керованого хаосу.
Не потрібна багата уява, щоб зрозуміти: разом із провокуванням міжрегіональних конфліктів (а саме це, а не їхнє злагодження, тільки й може бути наслідком появи окремої палати для регіонального представництва) таке привабливе з популістських міркувань «вето» та «пряме народовладдя» здатні зіграти на руку будь-кому, тільки не тим, хто прагне зміцнення, консолідації та підвищення ефективності управління у нашій державі.
Але хто про це думає зараз — у період масової ейфорії від здобутих на виборах результатів...
Ярослав ГАЛАТА
