За задумом авторів адміністративно-територіальної реформи, усе це має суттєво поліпшити якість адміністративних послуг, підвищити ефективність та оперативність роботи управлінського апарату, забезпечити повноту функціонування окремих територій і країни в цілому, поліпшити якість життя українського населення, прискорити реалізацію економічних та політичних реформ.
Як адміністративно-територіальна реформа позначиться на ситуації в сільській місцевості, де мешкає близько третини наших співгромадян, на започаткованій в попередні роки земельній реформі? Про це говоримо з головним юридичним радником Проекту USAID «Агроінвест» Пав­лом Кули­ни­чем.
— За яким прин­ци­пом у від­по­від­но­сті до ви­мог ад­мі­ніс­тра­тив­но-те­ри­то­рі­аль­ної ре­фор­ми фор­му­ва­ти­муть­ся те­ри­то­рі­аль­ні гро­ма­ди і чим прин­ци­по­во во­ни від­різ­ня­ти­муть­ся від ни­ніш­ніх?
— Проведення адміністративно-територіальної реформи має на меті істотно підвищити якість життя населення, у тому числі сільського, шляхом формування крупніших територіальних громад на засадах добровільного об’єднання територій, людських, фінансових, природних та інших ресурсів нинішніх територіальних громад сіл, селищ та міст. Органи місцевого самоврядування повинні мати не декларативну, а реальну владу та реальні повноваження. Адже ще у 1998 році Україна приєдналася до Європейської хартії місцевого самоврядування, яка передбачає організацію місцевого самоврядування на засадах його повсюдності та субсидіарності.
Принцип повсюдності місцевого самоврядування означає, що воно має охоплювати всю територію країни, а принцип субсидіарності гласить, що органи місцевого самоврядування територіальних громад (комун тощо) мають самі вирішувати всі питання місцевого життя, за винятком тих, які можуть бути вирішенні лише на вищих щаблях публічної влади — національному, регіональному чи районному.
Настав час для впровадження принципів цієї Хартії і в життя нашої держави. Що для цього потрібно окрім законодавчого закріплення згаданих повноважень? Необхідна концентрація фінансових та інших ресурсів, які зараз розпорошені по селах та інших дрібних населених пунктах. Тому проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України», який нещодавно був зареєстрований Президентом України у Верховній Раді, пропонує надати територіальній громаді інших рис і створити «спроможні територіальні громади».
За чинним українським законодавством, територіальними громадами є громади села, селища і міста. І вони поширюють свою владу, відповідно, лише на територію сіл, селищ і міст. Це становить приблизно 4–5% всієї території України.
Водночас у розвинених європейських країнах в основу організації влади покладений принцип повсюдності місцевого самоврядування. А основою місцевого самоврядування є реальні владні повноваження громад. Через те, що в Україні такі принципи не запроваджені, ми маємо багато негараздів.
— Яки­ми пов­но­ва­жен­ня­ми ад­мі­ніс­тра­тив­но-те­ри­то­рі­аль­на ре­фор­ма на­ді­ля­ти­ме спро­мож­ні те­ри­то­рі­аль­ні гро­ма­ди і як їх ре­алі­за­ція по­зна­чить­ся на со­ці­аль­но-еко­но­міч­но­му роз­вит­ку сільсь­ких те­ри­то­рій на рів­ні та якос­ті жит­тя сіль­сько­го на­се­лен­ня?
— Чинна Конституція України передбачає, що територіальна громада — це сукупність громадян, які проживають на території села, селища чи міста. Тепер пропонується покласти в основу цього поняття територію з відповідними людськими та іншими ресурсами.
За задумом авторів реформи, спроможні територіальні громади утворюються шляхом добровільного об’єднання дрібних територіальних громад сіл, селищ та міст. Вони наділятимуться повноваженнями вирішувати переважну більшість питань соціального розвитку та життєдіяльності громадян не лише в межах населених пунктів, а й за їхніми межами. Функції місцевого самоврядування здійснюватимуть ради новостворених громад, які діятимуть замість сільських, селищних та міських рад. На районному та регіональному рівнях місцевого самоврядування діятимуть районні та регіональні ради, які, на відміну від нинішніх районних і обласних рад, створюватимуть виконавчі комітети для вирішення спільних питань територіальних громад у межах району та регіону.
Водночас органи державної влади суттєво обмежуються у вирішенні питань життєдіяльності територіальних громад. Зокрема, в рамках конституційної реформи будуть ліквідовані районні і обласні державні адміністрації як органи виконавчої влади, що здійснюють таку владу від імені держави. Їхні повноваження будуть розподілені між районними і регіональними (бо області трансформуються в регіони) радами (їхніми виконавчими комітетами), а також між радами спроможних територіальних громад.
Також має бути проведена ревізія податкового законодавства, аби частину податкових надходжень спрямувати в бюджети територіальних громад для фінансового забезпечення здійснення ними нових владних повноважень.
— Як ре­алі­за­ція ад­мі­ніс­тра­тив­но-те­ри­то­рі­аль­ної ре­фор­ми за­че­пить ін­те­ре­си влас­ни­ків зем­лі, вклю­ча­ючи й ту, що ви­ко­рис­то­вує­ть­ся для то­вар­но­го сіль­сько­гос­по­дар­сько­го ви­роб­ниц­тва?
— Це зачіпає широкий спектр питань розвитку земельного законодавства. Річ у тому, що Конституція змінює адміністративно-територіальний устрій. Тепер уся територія України перебуватиме у віданні територіальних громад. Це значить, що ми маємо чітко визначити межі дії повноважень їхніх органів влади.
Про що йдеться? Межі районів на сьогодні чітко визначені. Відтак можна з упевненістю сказати, на яку саме територію поширюються повноваження районної влади. Подібне можна сказати і про область. І хоч вона тепер називатиметься регіоном, її межі також чітко визначені і ніхто їх змінювати не буде. Отож достеменно ми знатимемо, на яку територію поширюватимуться повноваження регіональних органів влади.
З територіальними громадами все набагато складніше. Як на мене, автори адміністративно-територіальної реформи деякі аспекти просто не взяли до уваги, а вони здатні в перспективі породити значні проблеми.
— Про які ас­пек­ти йдеть­ся і які за­гро­зи Ви вба­ча­єте?
— Почну з постанови Кабінету Міністрів від 8 квітня 2015 року «Про затвердження методики формування спроможних територіальних громад». Її було розроблено для реалізації Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». І в цій постанові зазначено, що межі території спроможної територіальної громади визначаються за зовнішніми межами юрисдикції рад територіальних громад, що входять до її складу.
Скажу простіше: територія спроможної територіальної громади має включати території територіальних громад, що входять до її складу, і бути нерозривною. Та от біда: ці території включають лише території населених пунктів. Якщо створиться спроможна територіальна громада з власною територією, то автоматично в цей момент припиняють існування території наявних на сьогодні територіальних громад сіл, селищ і міст. Вони перестають бути адміністративно-територіальними одиницями.
Ідемо далі. Є сільська рада, селищна і міська. Їхні повноваження обмежуються територією населеного пункту і, натякає постанова Кабінету Міністрів, територією за межами населених пунктів. Проте, на жаль, вона залишається невизначеною. Я це стверджую, базуючись на нашій практиці. Отож виникає питання, як за таких обставин, особливо в сільській місцевості, визначати територію спроможної територіальної громади?
— Але ж те­ри­то­рії, на які по­ши­рю­ва­ли­ся пов­но­ва­жен­ня сільсь­ких рад, скла­ли­ся ще за ра­дян­ських ча­сів. Що від­то­ді змі­ни­ло­ся?
— Тоді території сільських рад визначалися межами землеволодіння колективних сільськогосподарських підприємств. Але з часом їх не стало. На місці колишніх колгоспів та радгоспів з’явилися суб’єкти господарювання ринкового типу. Вони дробилися, об’єднувалися, розпадалися, знімалися з реєстру. Приходили агрохолдинги і орендували землю в селян. Тому попередній територіальний поділ в сільській місцевості фактично зруйнувався.
Зараз ці межі треба відновлювати. Це дасть можливість визначити зовнішні межі земель спроможних територіальних громад. Щоб знати, принаймні, де закінчуються повноваження ради однієї територіальної громади і де починаються повноваження ради іншої територіальної громади.
У Верховній Раді вже зареєстровано кілька законопроектів щодо посилення ролі сільських, селищних і міських рад у розпорядженні землями за межами населених пунктів. Один із них, напевно, буде прийнятий. Він готується профільним парламентським комітетом до першого читання.
Законопроект передбачає, що повноваження сільських, селищних і міських рад будуть поширені й на землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів. Причому ці землі майже повністю будуть передані у комунальну власність відповідних громад. Ухвала такого закону дозволить суттєво спростити формування ключового ресурсу розвитку всіх територіальних громад, особливо сільських, — землі, повноправним господарем якої буде територіальна громада. Однак земля територіальної громади знаходитиметься виключно в її межах, які потрібно ще визначити: спочатку у землевпорядній документації, потім закріпити на місцевості та, нарешті, зареєструвати в Державному земельному кадастрі. На все це потрібні чималі кошти.
— Чи вра­хо­вує ад­мі­ніс­тра­тив­но-те­ри­то­рі­аль­на ре­фор­ма осо­бли­во­сті сільсь­ких на­се­ле­них пунк­тів?
— У нас одна спроможна територіальна громада може включати до десяти дрібних сіл. Тому врахувати особливості кожного буде складно. А все тому, що відповідні механізми в адміністративно-територіальній реформі не закладаються. Принаймні, я їх не бачу.
Наприклад, жителі села вже не становлять територіальну громаду, отож вже не зможуть зібратися на сході для вирішення того чи іншого питання, яке стосується їхньої життєдіяльності. У такому разі їм доведеться повністю покладатися на раду спроможної територіальної громади. Але де гарантія, що вона візьме його до уваги?
Згідно з уже згаданою урядовою постановою від 8 квітня 2015 року, відстань від населених пунктів до адміністративного центру за наявності доріг із твердим покриттям може складати 20–25 км. Питання: чи здатен буде орган влади, географічно дуже віддалений від окремих сіл, в деталях відчувати потреби їхніх жителів? Особисто я в цьому не впевнений. А адміністративно-територіальна реформа, за задумом її розробників, якраз і передбачає наближення влади до потреб населення, підвищення ефективності її дій.
Очевидно, потрібно подумати про те, щоб надати жителям усіх сіл змогу визначати проблеми, з якими вони стикаються, а по можливості — і вирішувати їх самостійно, не очікуючи на рішення рад спроможних територіальних громад. Принаймні, мати можливість їх юридично позначати і передавати на розгляд місцевих органів влади.
— Чи не ус­клад­нить ад­мі­ніс­тра­тив­но-те­ри­то­рі­аль­на ре­фор­ма і без то­го не­прос­ті пи­тан­ня що­до ре­єс­тра­ції зе­мель сіль­сько­гос­по­дар­сько­го при­зна­чен­ня?
— Поки що реєстрація земельних ділянок здійснюється щонайнижче на районному рівні. Відтак жодних ускладнень у цьому питанні не передбачається.
Зараз проговорюється питання щодо передачі повноважень, пов’язаних з реєстрацією земель сільськогосподарського призначення, місцевим радам. Тут є певні переваги, але є й недоліки. Після об’єднання нинішніх громад в спроможні територіальні громади можуть виникнути певні проблеми. І вони будуть зумовлені відсутністю зовнішніх меж територій цих новоутворених громад. Тоді буде важко розібратися, чия це земля і чи має право здійснювати на ній свої повноваження рада тієї чи іншої спроможної територіальної громади.
Я не бачу, щоб українська влада, плануючи проведення адміністративно-територіальної реформи, усвідомлювала необхідність виділення коштів на проведення землевпорядних робіт. Вони потрібні для уточнення ліній проходження меж територій новостворених територіальних громад.
Це дуже важливо. Бо йдеться не лише про межі земельних ділянок, а й про межі поширення повноважень новостворюваних органів влади територіальних громад. Підкреслюю: конституційна реформа передбачає передачу значної частини владних повноважень від органів державної влади обласного та районного рівнів саме органам влади територіальних громад. Але без офіційного визначення меж територій спроможних громад реалізація переданих їм владних повноважень може істотно ускладнитися, спричинить прийняття радами громад нелегітимних рішень із земельних питань та викличе лавину земельних спорів.
— Як ад­мі­ніс­тра­тив­но-те­ри­то­рі­аль­на ре­фор­ма по­зна­чить­ся на ре­алі­за­ції зе­мель­ної ре­фор­ми — во­на її при­ско­рить чи, нав­па­ки, упо­віль­нить її дію?
— Вона поліпшить якість земельної реформи. Бо багато повноважень, в тому числі й таких, що стосуються розпорядження землями в межах і за межами населених пунктів, будуть вирішуватися органом влади, розташованим ближче до жителів, що складають населення територіальної громади. Відповідно, такий орган влади краще відчуватиме потреби цих жителів.
Разом з тим, якщо не буде вжито заходів щодо чіткого позначення меж новостворених спроможних територіальних громад, про що ми вже говорили, то земельна реформа може, навпаки, уповільнитися.
Тож настав час ухвалення відповідальних рішень. Головне тепер, аби вони були правильними і забезпечували дієвість адміністративно-територіальної реформи. А заразом — і земельної реформи.
Мак­сим НА­ЗА­РЕН­КО,
На­ціо­наль­ний прес-клуб 
з аг­рар­них та зе­мель­них пи­тань