Загальний напрямок реформи місцевого самоврядування та цілі держполітики у цій сфері визначено Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженою Кабміном у квітні 2014-го.
Відповідно до Концепції реформа місцевого самоврядування має стояти на міцних стовпах. Передбачається передача повноважень від центру до найнижчого рівня, підкріплення їх фінансовими ресурсами, забезпечення держконтролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та участь громадян у вирішенні місцевих питань.
Упродовж 2014–2015 років було ухвалене необхідне законодавство для добровільного об’єднання громад, утілено реформу міжбюджетних відносин, проведено децентралізацію будівельного контролю та надання адмінпослуг.
Законодавство з регіональної політики та фінансування регіонального розвитку сформовано на основі формул і найкращих практик ЄС, запущено процес зміни адміністративно-територіального устрою.
Згідно із Законом «Про добровільне об’єднання територіальних громад» та постанови Кабміну «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад» облдержадміністрації розробили, а облради затвердили перспективні плани формування спроможних громад.
Завдяки новому законодавству об’єднані територіальні громади (ОТГ), які об’єдналися відповідно до перспективного плану, отримують фінансові ресурси та повноваження на рівні з містами обласного значення.
Процес добровільного об’єднання громад підштовхують два важливих стимули, які держава надає новоствореним ОТГ. По-перше, додаткові фінансові ресурси — від держави у вигляді субвенцій і від нових джерел надходжень до місцевих бюджетів, які ОТГ отримують у новому статусі.
По-друге, більша самостійність органів місцевого самоврядування (ОМС) в ухваленні рішень і можливість розв’язувати проблеми своїх громад, спираючись на власні ресурси.
Гроші
Досвід життя перших ОТГ, які із січня 2016-го отримали доступ до нових ресурсів і повноважень, став ще одним чинником, який сприяє об’єднанню громад.
Дослідження соціологів свідчать, що здатність новостворених ОТГ ефективно використовувати кошти змінила думку багатьох голів сільських і селищних громад, які спершу опирались об’єднанню. Дія цього фактора стала більш вираженою, коли мешканці звичайних громад могли побачити результати роботи сусідніх ОТГ.
Завдяки внесеним до законодавства змінам проведено реформу регіональної політики. Приміром, передбачено кошти у держбюджеті на регіональну політику, визначено прозорий механізм фінансування проектів розвитку.
Органи місцевого самоврядування отримали можливість готувати та подавати проекти на фінансування з Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР), зокрема фінансування інвестпроектів і програм.
У 2016 році у держбюджеті було передбачено 3 млрд грн на фінансування ДФРР. Усі кошти розподілено на проекти ОМС за прозорою формулою, коли фінансування проектів із ДФРР здійснюється між областями відповідно до формули.
Тобто 80% коштів — відповідно до чисельності населення у регіоні. Так, якщо у Харківській області зосереджено 5% населення України, фінансування становитиме 5% від коштів ДФРР (від тих 80%).
20 відсотків — відповідно до показника ВВП на душу населення (для регіонів, у яких показник ВВП менше 75% середнього показника по Україні).
Проте під час затвердження держбюджету на 2017 рік обсяг коштів на фінансування ДФРР був зменшений і внесено зміни до Бюджетного кодексу щодо фінансування ДФРР.
Зокрема, на 2017 рік дію норми про суму коштів ДФРР у розмірі 1% від загального фонду держбюджету призупинено. Тож сума коштів на ДФРР становила не 7,3 млрд грн (це приблизно 1% від загального фонду держбюджету), а всього 3,5 млрд грн.
Крім цього, джерела надходжень коштів, які мають бути спрямовані на фінансування ДФРР, нестабільні. Визначено, що лише 1 млрд ДФРР виділено із загального фонду держбюджету і 2,5 млрд — зі спеціального (кошти від спецконфіскату).
Було запроваджено також обмеження на подання проектів ОМС із фінансування ДФРР — визначено квоти для окремих проектів. Зокрема, на реалізацію інвестпрограм і проектів регіонального розвитку, що передбачають розвиток спортивної інфраструктури та енергоефективності державних і комунальних навчальних та медичних закладів, передбачалося не менше 10% коштів ДФРР.
Були внесені зміни до порядоку відбору та затвердження проектів ОМС. Зокрема, до складу комісії, яка створюється при Мінрегіонрозвитку для відбору проектів, входять члени парламентського бюджетного комітету за його рішенням (не менше 50% складу комісії).
Тож запроваджено політичний вплив народних депутатів на процес оцінки та відбору проектів регіонального розвитку.
Проведена наприкінці 2014-го фіскальна децентралізація сприяє зростанню місцевих бюджетів. До місцевих бюджетів (міст обласного значення, районів, ОТГ) зараховується 60% податку на доходи фізосіб, 5% акцизного податку з реалізації підакцизних товарів, 100% єдиного податку, 100% податку на майно (нерухомість, земля, транспорт), 100% плати за землю, 100% податку на прибуток підприємств комунальної власності, 100% плати за надання адмінпослуг та 25% екологічного податку.
Фінансування медичної та освітньої сфери передано на районний рівень і рівень міста обласного значення через прямі субвенції з держбюджету. У результаті основну відповідальність за фінансування галузей несуть профільні Міносвіти та МОЗ.
При цьому залишки коштів держсубвенції у кінці року не вилучаються, а залишаються в місцевих бюджетах і можуть використовуватися на оновлення матеріально-технічної бази навчальних і медзакладів.
Значний ресурс ОМС становить акцизний податок. Натомість податок на нерухоме майно досі працює неефективно і повний потенціал надходжень від нього не розкрито.
Під час внесення змін до податкового законодавства було скасовано роздрібний акцизний податок із пального, який був важливим джерелом надходжень у структурі місцевих бюджетів. Компенсували його через зарахування до бюджетів місцевого самоврядування акцизного податку з виробленого та ввезеного в Україну пального.
А як в Естонії?
В Естонії, яка є однією з розвинених країн Балтії, вже протягом багатьох років діє закон із підтримки добровільного об’єднання волостей і є практика їхнього співробітництва. Тож естонський досвід із плюсами і мінусами не завадить нашій країні.
Система управління Естонії складається з національного та місцевого і проміжного рівнів урядування. Місцевий рівень — 215 одиниць місцевого самоврядування (МС) — 185 волостей, 30 міст, проміжний — 15 районів (повітів).
На проміжному рівні є державні органи управління та добровільні союзи самоуправлінь. Власних органів МС на рівні повіту немає. Виконавчу владу повіту здійснює староста, якого призначає уряд.
Фрагментація волостей стримує проведення єдиної бюджетної та компетенційної політики по всій території країни, веде до прискореної асиметрії у розвитку окремих територій.
Тому в Естонії, як і в Україні, розмови про зміни територіальної основи та повноважень органів МС ведуться давно. Принаймні з 2004 року, відколи ухвалили закон про підтримку добровільного об’єднання громад, усі чекають, коли цей процес завершиться.
Також з’являються ідеї щодо примусового об’єднання громад. Проте далі розмов і проектів справа не просувається, оскільки поки немає жодної політичної партії, яка б мала стійку більшість у парламенті для реалізації такої реформи.
В Естонії є лише один рівень самоврядування — волості та міста (сільське та міське самоврядування), рівень району (повіту) не має органу місцевого самоврядування, це винятково рівень виконавчої влади.
Практика показала, що наявність навколо міста винятково сільських волостей — не найкраща ситуація. Це розриває економіку, а МС волостей фактично паразитує на міській інфраструктурі, не розвиваючи власної.
За останні роки багато людей переїхало до міст, у першу чергу до Таллінна та його приміської зони. Це майже 50% населення країни. Чимало людей переїжджають у Тарту, Пярну, залишаючи землі, де щільність населення мінімальна, а волості надто слабкі.
Більше половини волостей не нараховують і 2000 мешканців. Це є головною причиною того, що в різних волостях не можуть надаватись усі визначені законом послуги. Така ситуація негативно впливає на міграцію, люди продовжують виїжджати з таких територій, повністю їх знелюднюючи.
Уряд намагається зробити так, аби послуги в усіх волостях були однаковими. Для цього потрібні певні мінімально необхідні параметри спроможності волостей. Без реформи й укрупнення МС зробити спроможними їх неможливо, а на глибоку реформу не вистачає політичної волі.
У 2004 році було ухвалено закон про об’єднання волостей, який передбачав завершення процесу до 2010 року і встановлював фінансову підтримку такого об’єднання. Новоствореному МС надається дотація на об’єднання з держбюджету — 50 євро на одного жителя. До того ж нове МС отримує одноразову виплату від 150 до 400 тис. євро.
І ще об’єднані МС отримують перевагу при фінансуванні з проектів ЄС. До цього додається ще один бонус — якщо загальна дотація від держбюджету для об’єднаного МС менша від суми тих, що об’єдналися, виплати попередніх дотацій залишаються ще протягом 4 років.
Урядовці вважали, що МС буде більш активним для об’єднання, але активність виявилася значно меншою, бонуси не дуже допомагали. Тричі вносили зміни до закону, яким піднімали виплати, але це не додало об’єднавчої активності.
Нюанси
Політична дискусія щодо реформи триває. Перед виборами ніхто не хоче порушувати питання реформи МС, аби не втратити електоральної підтримки. Так відбувається від виборів до виборів.
Проте тенденція тут така: при неможливості виконувати повноваження у волостях їх передають на рівень, який може це зробити. Але, оскільки країна маленька, це переходить на рівень держави.
За останні чотири роки об’єдналися 69 одиниць МС, на їх основі створено 22 об’єднані волості (за останній рік об’єдналися 11).
Була спроба на рівні районів (повітів) створити союзи місцевого самоврядування, які б могли виконувати деякі повноваження. Проте ці союзи на добровільній основі, і тому не всі волості входять до них. Союзи не стали серйозним фактором реформи, фактично йдеться про міжмуніципальну співпрацю — вивезення сміття, організація спортивних змагань тощо.
Незважаючи на те що шкільництво належить до повноважень волостей, шкіл у більшості волостей немає. Однак через те що це їхня компетенція, шкільна освіта організовується у співпраці між волостями. Правда, не вдається отримати повноцінну освіту у малих волостях.
Це стало причиною реформи середньої освіти. Кількість дітей в Естонії зменшилася з 22 тис. до 16 тис., тому передбачено закриття шкіл. На це неохоче йдуть волості, бо освіта для Естонії є важливим пріоритетом.
Реформа передбачає передачу частини фінансування шкільної освіти державі. Середня школа поділяється на початкову, основну та гімназію. Відтак волості матимуть лише дошкільну освіту, початкову та основну школу, а гімназію передають на державний рівень.
Тобто початкова та основна школа (до 9 класів) — відповідальність МС, а 10–12 класи — потужна гімназія — відповідальність держави. Фактично гімназія буде одна на повіт, у деяких районах їх буде 2–3. Професійна освіта — також відповідальність держави.
Що стосується основного параметра об’єднання волостей, то фактично основним критерієм об’єднання МС є належне фінансове забезпечення і можливість надавати послуги в освіті. Якщо ні, то таке об’єднання уряд не затвердить і воно не вирішує проблеми, заради вирішення якої відбувається підтримка об’єднання.
В Естонії не розуміють українського питання, куди після об’єднання громад людям їхати за довідками. Сьогодні, якщо мешканець Естонії має доступ до Інтернету, йому не потрібно йти до МС чи органів держвлади за довідкою, все можна зробити з допомогою комп’ютера.
Фінансові можливості місцевого самоврядування міст і волостей значно кращі за українські. Проте це не заслуга ефективнішої податкової чи бюджетної системи, а перевага більшого ВВП на душу населення, вищих середніх зарплат.
Основним джерелом надходжень до місцевого бюджету є податок на доходи фізичних осіб (11,6% від загальної суми зарплати платників податків). Земельний податок МС установлює на рівні 0,1–2,5%.
До місцевих бюджетів зараховують шість місцевих податків включно зі збором на паркування та податком на рекламу, а також 25% від збору за природні ресурси, платежі від громадян (дитсадки, оплата дозвілля, спортивних подій, плата за проїзд у громадському транспорті).
Поповнюють місцеву скарбницю і доходи з муніципальної власності (орендна плата), фонд блочних субсидій і фонд вирівнювання, цільові та інвестиційні гранти (кошти ЄС).
Олена КОСЕНКО
