Зрештою, близько 70% опитаних підтримує власне ідею децентралізації, хай там що кожен із них вкладає в це поняття.
Тож не дивно, що майже всі провідні політики та політичні сили так чи інакше обіцяють «децентралізацію» як певне абстрактне благо, до якого належить прагнути. Але в пострадянській Україні гасла децентралізації часто звучали на тлі власне централізації чи то як засобу подолання некерованості, чи то як запобіжника проти корупції, чи взагалі як спосіб побудови владної вертикалі.
Якщо до децентралізації і зверталися, то здебільшого для виправдання принципово інших дій. Скажімо, перерозподілу ресурсів на користь певних регіонів чи галузей (через пільги, дотації тощо). Або навіть — виправдання для позбавлення будь-якого контролю з боку Києва...
Ситуація змінилася після Революції Гідності й початку російської агресії. З одного боку, перерозподіл коштів і повноважень на користь громад об’єктивно полегшує державне управління, розвантажуючи його від непотрібних функцій і даючи змогу зосередитися на пріоритетах безпеки. З іншого — серед політичних сил, які прийшли до влади, сформувався консенсус щодо необхідності децентралізації.
У Стратегії сталого розвитку «Україна-2020», введеній у дію указом Президента ще на початку 2015-го, визначено мету: «Забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація у повній мірі положень Європейської хартії місцевого самоврядування».
Торік Президент Петро Порошенко у своєму посланні до Верховної Ради зазначив, що частка місцевих бюджетів у зведеному кошторисі країни стрімко наближається до 50% і, скоріше за все, подолає цей рубіж. Тобто місцеві бюджети отримають більше грошей, ніж скарбниця держави.
Це було досягнуто низкою свідомих кроків: перерозподіл власних і закріплених податкових надходжень на користь громад, заохочення об’єднання громад в об’єднані територіальні громади (ОТГ), запуск механізмів співфінансування місцевих проектів із державного бюджету, таких як Фонд регіонального розвитку...
У результаті обсяг місцевих бюджетів зріс на понад сто мільярдів гривень — з 69 мільярдів у 2014-му до 170 мільярдів торік. Бюджети громад зросли удвічі-втричі, а після об’єднання в ОТГ можуть збільшитися вчетверо-всемеро.
З «кас із виплати зарплати» місцеві бюджети поступово перетворюються на ресурс місцевого розвитку, здатний підтримати ремонт і будівництво доріг, відновлення інфраструктури, транспорту, шкіл, лікарень.
Громади, які мають власні ресурси, можуть ставати повноцінним партнером центральної влади в масштабних проектах із підвищення якості життя, як оголошена Президентом ініціатива з розвитку сільської медицини чи урядова програма будівництва доріг.
Фіксуючи всю цю статистику, Центральний офіс реформ при Міністерстві регіонального розвитку назвав відповідну презентацію «Фінансова децентралізація в Україні: перший етап успіхів». Скидається на те, що реформа справді стала «спроможною», принаймні, відповідає очікуванням громадян і дає можливість реалізувати потенціал громад.
Досвід інших країн, що пішли цим шляхом, зокрема Польщі, показує, що децентралізація справді є дієвим інструментом розвитку. Причому не тільки економічного чи інфраструктурного, а й громадського. Адже на місцях набагато легше впливати на ухвалення рішень (зокрема, бюджетних) і контролювати їх.
В Україні експерти також зауважують зростання громадських організацій, які зосереджуються на місцевих питаннях — від ухвалення статутів громад до контролю за бюджетними видатками; від формування «бюджетів участі» (бюджетні статті, які виконуються на конкурсній основі) до надання соціальних послуг.
Однак не обходиться без непорозумінь. Деякі представники уряду кажуть, що у 2014-му, коли було розпочато масштабну фінансову децентралізацію, «донизу» були спрямовані бюджетні джерела, але не всі повноваження та відповідальність, які цими коштами забезпечувалися на інших рівнях.
Спроби «наздогнати» й «вирівняти» баланс між ресурсами та обов’язками виливаються в конфлікти, приміром навколо фінансування закладів професійно-технічної освіти. Потреба в цих закладах визначається на районному, а то й обласному рівні, і місцеві громади не дуже охоче сприймають перспективу фінансувати їх власним коштом.
Іншим питанням є визначення формули перерозподілу бюджетних коштів. Критики реформи децентралізації вказують на те, що часто багаті громади заможнішають, а для бідних ситуація не змінюється. Щоправда, бідні мають шанс об’єднатися в ОТГ і разом вийти з бідності, але це — окремий процес. Натомість спроби вирівняти можливості через перегляд формули розподілу бюджетних коштів наштовхується на спротив громад, особливо великих та успішних.
Наприкінці минулого року, напередодні голосування за Державний бюджет України, широкого розголосу набула новина про те, що мер Дніпра Борис Філатов публічно попередив народних депутатів з області не розраховувати на підтримку місцевої влади, якщо вони проголосують за бюджет із таким перерозподілом. Ідеться про мало не сакраментальне: «додому не вертайтеся».
Мер Києва Віталій Кличко також нерідко скаржиться на значні видатки міської скарбниці, на «втому» мостів та інших об’єктів інфраструктури. Однак Прем’єр-міністр Володимир Гройсман раз по раз відкидає звинувачення в згортанні децентралізації, називає їх фейковими й заявляє, що децентралізація в бюджеті-2018 «зберігається та розвивається».
За даними уряду, цього року передбачається зростання доходів місцевих кошторисів на 36%, а також закладає 8,1 мільярда гривень до Фонду регіонального розвитку для реалізації конкретних проектів на місцях.
Центральна влада також закидає місцевій «марнотратство» ресурсів. Мовляв, виділення додаткових ресурсів — це не тільки можливості, а й відповідальність використати їх на благо громад. Певна логіка у подібних закидах справді є. Наприклад, торік станом на початок осені 13,5 мільярда гривень (!) не працювали на місцевий розвиток, а лежали на депозитах у комерційних банках.
Зазвичай керівників таких громад звинувачують у «підготовці до виборів» і спробах «накопичити ресурс для підкупу електорату». Однак ідеться радше про невдале планування місцевого розвитку, коли або пріоритети не визначені, або процедури використання коштів видаються на місцевому рівні надто складними, або місцева влада не має достатніх вмінь і навичок ефективно ті кошти використовувати. У цьому зв’язку також часто лунають звинувачення місцевої влади в корупції.
Відповіддю може бути ширша співпраця місцевої влади з громадами, бізнесом, науковими та освітніми закладами. У багатьох розвинених країнах на місцях використовують так званий кластерний підхід: співпрацю між різними секторами. Утворюються ради розвитку громади, які об’єднують представників місцевого самоврядування, інвесторів, громадських активістів, науковців...
Такі ради планують розвиток як досягнення чітких кількісних параметрів і визначають, що потрібно для цього. Далі представники такого собі «місцевого активу» з різних секторів співпрацюють у реалізації ухвалених рішень. В Україні існують елементи такого підходу із застосуванням рад інвесторів, різних громадських чи координаційних рад. Але лише перехід від «дорадництва» до співпраці в плануванні та реалізації місцевого розвитку зможе зробити громади справді успішними.
Ярослав ГАЛАТА
