Презентований документ іменується «Доповідь та дорожня карта щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України».
Перед тим, як детальніше ознайомитися з окремими положеннями цього документа, варто наголосити на кількох важливих обставинах. По-перше, написання такої праці аж ніяк не пов’язане з нинішньою парламентською кризою, котра поглибилася після невдалої спроби відправити у відставку Кабінет Міністрів 16 лютого.
Ще торік у липні президент Європейського парламенту Мартін Шульц і Голова Верховної Ради України Володимир Гройсман підписали Меморандум про взаєморозуміння, метою якого було задекларовано зміцнення конституційної ролі українського парламенту у законотворчості, законодавчому контролі та представництві.
Саме відповідно до цього меморандуму колишній президент Європарламенту Пет Кокс підготував звіт та дорожню карту розвитку і зміцнення потенціалу Верховної Ради. Поява чергової порції європейських рекомендацій для нашого законодавчого органу планувалася давно. І виключно за збігом обставин презентація Пета Кокса, фактично, збіглася в часі з намаганнями української влади зберегти (чи то пак, правильніше буде сказати, відродити) парламентську коаліцію.
«Особливий» парламент?
Показово, що ще в передмові до свого ґрунтовного дослідження європейці вказують на доволі значні відмінності вітчизняної Верховної Ради від законодавчих органів багатьох інших країн.
«Досвід авторів свідчить, що Верховна Рада має більше правил і вибірково використовує або ігнорує їх частіше, ніж будь-який інший парламент в Європі, — констатують автори. — Окремі випадки можна пояснити, навіть виправдати, необхідними терміновими заходами. Але коли закон приймається поспіхом, згодом надто часто доводиться жалкувати про це і вносити до нього зміни. У справі якісної законотворчості було б доцільно керуватися підходом «чим менше, тим краще». Нині Верховна Рада, її апарат, комітети і народні депутати перевантажені тим, що багато хто з них охарактеризував би як «законодавчий спам». Можливо більш влучним визначенням цього стану міг би бути термін «законодавче цунамі», настільки великим є потік законопроектів, котрий перенавантажує інституцію та її спроможність впоратися з цим».
Заперечити подібному висновку дуже важко. Парламентські оглядачі зі стажем можуть навести не один десяток випадків, коли народні депутати хапалися за будь-яку проблему, внаслідок чого якість законопроектів, м’яко кажучи, залишала бажати кращого.
Заради справедливості, слід сказати, що не завжди в цьому винні самі носії мандатів. Подекуди їх підганяють Президент та уряд, вимагаючи видавати «на-гора» таку-то кількість законотворчого «матеріалу». За великим рахунком, навіть нинішня більшість (ще у свої найпродуктивніші часи) плуталася у величезній кількості невідкладних документів. Часто не маючи змоги вносити власні, депутатські альтернативні законопроекти, щоб у суспільстві, не дай Боже, не складалося враження, що у владній команді не все гаразд із взаєморозумінням. До чого призвело подібне намагання Кабінету Міністрів перетягувати «ковдру» на себе, маємо нещастя спостерігати в ці дні.
Та повернімося до парламентарів, адже й вони у своїй діяльності нагрішили достатньо. У Верховній Раді (і не лише нинішнього скликання) вже стало «доброю» традицією, незалежно від партійного структурування, спочатку тягнути з ухваленням того чи іншого документа, а потім стаханівськими темпами, нерідко — вечорами та ночами, дуже часто — з голосу ухвалювати щось таке, щоб ніхто не здогадався, чиї там інтереси зашифровані. Вочевидь, апогеєм подібного законотворчого псевдо бліц-крігу стали зміни і відтермінування електронного декларування доходів для чиновників. Перефразувавши відомий вислів, можна констатувати: якщо рішення не ухвалюють, значить, це комусь потрібно...
На гостину по досвід
Загалом трошки дивно, що вихід із такої ситуації першими почали шукати наші європейські партнери, а не самі українські законотворці. Але, як казав «класик», маємо те, що маємо. Низка пропозицій, розміщених у дорожній карті, справді потребує, як мінімум, уважного ставлення. Скажімо, пропонується схвалити концепцію законодавчого процесу від початку до кінця.
«Така концепція має базуватися на значно посиленій координації між ініціаторами законодавства у Кабінеті Міністрів, Адміністрації Президента та Верховній Раді, — наголошується в документі. — Офіційному внесенню урядом до парламенту будь-якого важливого законопроекту має передувати подання до профільного комітету Верховної Ради так званої Білої книги, тобто документа, що пояснює політичні цілі запропонованого законопроекту та заходи, які пропонується здійснити. «Біла книга» повинна бути обговорена на засіданні комітету, за результатами якого видаватиметься відповідний висновок».
До речі, подібна практика діє в багатьох європейських законодавчих органах. Але найцікавіше те, що вона (щоправда, в дещо спрощеному вигляді) існувала свого часу і в Україні. Так, на початку 90-х років, коли перед парламентом першого скликання стояла необхідність якнайшвидшого формування бодай мінімальної законодавчої бази, котра б поступово відходила від старої, радянської, роботі в парламентських комітетах (тоді вони іменувалися комісіями) приділялося значно більше уваги. Причому, в ті часи загальна довіра до законодавчого органу нашої держави була значно вищою, ніж упродовж останніх 10—15 років.
Ще одна рекомендація від європейських колег зводиться до необхідності модернізації принципу формування комітетів та побудови роботи в них. Передусім, «у структурі Верховної Ради наступного скликання пропонується передбачити меншу кількість комітетів (орієнтовно 20), які мають чітко співвідноситися зі сферами відповідальності міністерств».
Також експерти звернули увагу на те, що під час так званих тижнів роботи в комітетах народні обранці працюють вкрай неефективно. Насправді під час «комітетських» тижнів засідання проводяться дуже рідко, а якщо й проводяться, то депутатська явка не перевищує 50 відсотків.
Отже, в дорожній карті пропонується наступне: «Календарний план роботи Верховної Ради має бути переглянутий у контексті запровадження об’єднаних пленарно-комітетських тижнів та відмови від тижнів, цілком присвячених роботі у комітетах». Звісно, найбільш «злісних» прогульників навряд чи стимулюватиме до роботи й це. Однак структурованішою робота комітетів стане неодмінно.
Призабуті новації
До речі, в документі, презентованому під час «Українського тижня» в Європарламенті, пропонується й низка заходів задля боротьби з прогульниками. Окрім фінансових санкцій, це ще й ідея запровадження лише двох днів для голосування.
Тут варто відзначити, що подібна практика в українському парламенті вже існувала. Започаткували її депутати третього скликання, невдовзі після переобрання Леоніда Кучми на другий президентський термін. Саме тоді у Верховній Раді було проведено зміну керівництва (спікера Олександра Ткаченка замінив нині покійний Іван Плющ) та створено перший прообраз коаліції — парламентську більшість.
Збирати парламентарів під куполом було не так-то й просто — тодішня більшість (як і нинішня, до речі) не містила великого запасу міцності голосів. От і вирішили депутати день голосування встановити у четвер. Саме тоді в роботі парламенту брали участь навіть ті, кого в інші дні віднайти було неможливо, як мовиться, з вогнем.
Певних результатів той експеримент досяг. Принаймні, законодавче поле у 2000–2002 роках суттєво поліпшилося. Однак, як це досить часто буває, існував у четверговому голосуванні й зворотний бік медалі. По-перше, нерідко траплялося так, що на момент голосування про суть законопроекту пам’ятали лише одиниці. Але й це — не найстрашніше. Зрештою, й під час обговорення далеко не всі нардепи усвідомлюють, про що йдеться... Практика голосування в один день остаточно себе вичерпала, коли на четвер елементарно не вистачало потрібної кількості розглянутих документів. Саме це й стало основною причиною того, що після парламентських виборів 2002-го новий спікер Володимир Литвин ініціював скасування такої норми.
У ті часи це було зробити неважко, адже парламентський регламент існував лише як внутрішній документ у стінах ВР. Нині ж це, як відомо, — закон, підписаний Президентом. Отож, якщо пропозиція від європейських партнерів зацікавить наших депутатів, слід буде вносити зміни до цього документа.
Також варто додати, що автори дорожньої карти не ставлять українських депутатів у якісь непосильні рамки. По-перше, пропонується голосувати не один день, а два. А по-друге, якщо підготовлених документів не вистачатиме, зовсім не обов’язково той-таки четвер прогулювати. Можна спокійнісінько витратити його на іншу парламентську діяльність. Як мовиться, було би бажання...
Тут, до речі, не зайвим буде поглянути й на якість підготовлених законопроектів. Нині парламентський апарат реєструє все, навіть законодавчий «мотлох». Якщо ж прислухатися до ще однієї рекомендації європарламентарів, можна значно поліпшити ситуацію: «Окремі народні депутати та працівники апарату звертали увагу місії на незадовільну якість законопроектів у законодавчому процесі. Часто законопроекти, ініційовані народними депутатами, не відповідають вимогам конституційності, бюджетної нейтральності та узгодженості із зобов’язаннями в рамках Угоди про асоціацію України з ЄС, що, своєю чергою, мало б ставати на заваді їхній реєстрації апаратом». Щось заперечити проти цього дуже непросто.
* * *
Як бачимо, більшість пропозицій, що пролунали від європейських парламентарів на адресу їхніх українських колег, — цілком мотивовані і не містять чогось екстраординарного. Втім, в українському суспільстві неодмінно виникне точка зору, буцімто європейці до пуття не розуміють усієї вітчизняної специфіки, а тому не повинні втручатися.
Аргумент про «специфіку» дуже часто застосовують саме тоді, коли не хочуть нічогісінько змінювати. Досі він безвідмовно спрацьовував ось уже майже 25 років. Однак у нинішній Верховній Раді, навіть при всіх її недоліках, більшість становлять депутати, для котрих європейський вибір був, принаймні, публічно задекларованим пріоритетом. То коли ж, як не сьогодні, запроваджувати саме європейські рекомендації? Час для цього, здається, ще не вичерпано остаточно.
Ярослав ГАЛАТА
