НИЗЬКИЙ СТАРТ?
Позавчора Голова Верховної Ради Володимир Гройсман заявив, що робоча група Конституційної комісії вже сформувала базовий проект змін до Основного Закону в частині децентралізації. «Завершилося чергове засідання робочої групи з питань децентралізації. Той місяць, який ми витратили на численні консультації з експертами та міжнародними партнерами, дав свій результат — ми сформували базовий проект змін до Конституції. Цей законопроект, думаю, зможемо визначити як пріоритетний. У п’ятницю я представлятиму його на засіданні Венеціанської комісії, щоб отримати відповідну інформацію від наших партнерів з приводу цього законопроекту», — заявив спікер.
При цьому він додав, що саме після розгляду у Венеціанській комісії законопроект можуть розглянути щодо внесення на рішення Конституційної комісії як рекомендації Президентові, а також для подальшого внесення до парламенту. Гройсман наголосив: у цьому проекті конституційних змін передбачено створення виконкомів на рівні областей і районів, закріплення за органами місцевого самоврядування чітких фінансових інструментів, повноважень.
У напрацьованому проекті змін до Конституції у частині децентралізації передбачено ліквідувати місцеві державні адміністрації. «Замість них будуть утворені нові органи, які матимуть контролюючі і координуючі функції, — резюмує керівник парламенту. — Це дозволить створити таку систему, за якої буде збережено противаги і недопущення будь-якої системи порушення прав людей на територіях сіл, селищ, міст, районів і областей».
ПОВНОВАЖЕННЯ «НА ДРІЖДЖАХ»
Звісно, подібний оптимізм одного з керівників держави можна лише вітати. При цьому слід звернути увагу на те, що цей оптимізм поширюється як на змістовну частину потенційного документа, так і на часові рамки його ухвалення. До змісту ми повернемося трішечки нижче. Спершу зауважимо, що саме обіцяне сьогоднішнє представлення проекту Венеціанській комісії може зіграти ключову роль.
Відтак від реакції цього поважного органу на напрацювання українських конституціоналістів може залежати відповідь на запитання: а чи з’явиться у нашій державі новий текст Основного Закону вже цієї осені?
Законодавчо встановити нові умови й правила функціонування місцевих органів влади можливо лише після внесення відповідних змін до Конституції. Тобто ці зміни потрібно затвердити на двох різних сесіях Верховної Ради, одна з яких саме зараз невпинно добігає кінця.
Зважаючи на складну ситуацію в країні, уже зараз можна говорити про цілком реальну загрозу того, що депутати банально не встигнуть ухвалити відповідні рішення, особливо якщо вивчення нових напрацювань у Венеціанській комісії затягнеться. А це означатиме, що місцеві органи влади після осінніх виборів розпочнуть працювати за старим нереформованим законодавством. А отже, буде згаяно час, а необхідні зміни наберуть чинності в кращому випадку лише наприкінці 2015 року.
Більше того, українці знову отримають парадоксальну ситуацію, коли місцевих депутатів обиратимуть за старим законодавством, а працювати їм доведеться уже згідно з новими правилами. Правилами і, що найголовніше, — повноваженнями. Ще раз дозволимо собі процитувати Володимира Гройсмана: «Максимально все буде передано на місця — і повноваження, і кошти».
Навіть думки про таке стрімке, ніби на дріжджах, зростання повноважень уже сьогодні лоскоче нерви багатьом представникам місцевих еліт. Але, хоч як це парадоксально на перший погляд, за таких умов майбутні місцеві депутати фактично перетворяться на таких собі «януковичів у мініатюрі». Адже саме попередній глава держави, котрий відповідно до законодавства саме вчора остаточно позбувся президентських регалій, був обраний під одні повноваження, але потім сумнівним рішенням Конституційного Суду був наділений іншими — значно більшими.
Якщо нині така ситуація повториться на місцевому рівні, це неодмінно дасть привід багатьом політикам говорити про необхідність проведення повторних місцевих виборів. А з ним, як знати... чи не з’явиться бажання ще раз провести й позачергову парламентську кампанію?
КІЛЬКІСТЬ І ЯКІСТЬ
А тепер саме час поглянути на змістовне наповнення деяких потенційних положень нової Конституції. Скажімо, в документі, роботу над яким щойно завершила робоча група з питань конституційних основ організації і здійснення державної влади та децентралізації, пропонується закріпити в Конституції право місцевої влади на проведення місцевих референдумів.
Так, пропонується внести доповнення до статті 140 Конституції України, згідно з якими виконавчий орган місцевого самоврядування підконтрольний та підзвітний раді громади. Порядок утворення, реорганізації та виконавчого органу місцевого самоврядування громади, виконавчих комітетів районних та обласних рад, обсяг їх повноважень визначаються законом. «Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо шляхом місцевих референдумів та в інших формах, визначених законом», — читаємо у проекті змін до Конституції.
За великим рахунком — цілком європейська норма, котра не має особливо насторожувати. Однак не варто забувати, що загалом у регіонах, як це не прикро, громадянське суспільство набагато пасивніше, ніж у столиці. І головна битва за місцеву владу, на яку б дату не були призначені майбутні місцеві вибори, вочевидь, розгорнеться між представниками різноманітних фінансово-промислових груп, які мають власні інтереси в тій чи іншій області.
Це, у свою чергу, загрожує небезпекою виникнення на місцях таких собі удільних князівств. Явище для України, звичайно, зовсім не нове. Але за нового законодавства ці князьки можуть отримати суттєві переваги, якщо порівнювати з попередніми часами Кучми, Ющенка і навіть Януковича...
Раніше керівники областей, призначені із центру, не виділялися надмірною самостійністю. Жити й владарювати доводилось озираючись на те, що скажуть у столиці, бо фінансові потоки надходили звідти. А от за нових умов нові керманичі після обрання матимуть законні можливості будувати власну стратегію відносин зі столицею. В тому числі не минаючи інтересів певних фінансово-промислових груп. Як наслідок, є великий ризик отримати на місцях справжні розсадники корупції, які, у свою чергу, зважаючи на рівень напруги в суспільстві та його радикалізації, можуть стати причиною спалахів нестабільності, а то й справжньої коліївщини на місцевому рівні.
Коли кілька днів тому Президент Петро Порошенко заявляв про бажання російського агресора змінити формат гібридної війни, він не помилявся. Власне, Путін та його сателіти ніколи й не зациклювалися на якихось конкретних форматах, щоразу вишукуючи слабкі місця в українському державному механізмі.
Нині таким потенційно слабким місцем може стати курс на децентралізацію. Звісно, це жодним чином не означає, що від цієї ідеї потрібно відмовитися. Історія незалежної України продемонструвала неефективність попередньої моделі. Тому пошук нової має стати мало не справою честі для кожного мешканця нашої держави, для котрого словосполучення «рідна земля» — не порожній звук.
ПРИМАРА БЕЗВЛАДДЯ?
Саме тому уже сьогодні надзвичайно гостро постає питання якості місцевих виборів. Уже тепер, а тим паче восени, це повинно стати головним завданням і центральної влади, і громадянського суспільства. Лише суворий і всебічний контроль громади та ЗМІ щодо тих, хто прийде в новосформовані місцеві органи влади, дає можливість сподіватися, що реформа спрацює так, як треба — а не так, як це трапляється зазвичай...
А підстави думати, що й цього разу трапиться саме так, на превеликий жаль, залишаються. Цього тижня в парламенті розглядалися два законопроекти, котрі на перший погляд не мають нічогісінько спільного з децентралізацією. Документи більше стосуються майбутніх жовтневих виборів. Але їхнє наближення, як уже було сказано, з децентралізацією можуть іти просто в унісон.
Отже, йдеться про законопроекти, котрими передбачалося скасувати тимчасову заборону на виплату призначених пенсій посадовим особам місцевого самоврядування, що працюють на виборних посадах, до складання ними своїх повноважень після проведення чергових місцевих виборів у 2015 році. Тобто спочатку коаліція ухвалює рішення про те, щоб внести зміни до пенсійного законодавства, заборонивши з 1 квітня до 31 грудня цього року виплачувати пенсію у період роботи особам на посадах, які дають право на призначення пенсій.
Але коли все більшою стає ймовірність, що вибори до місцевих рад таки відбудуться в жовтні, то виникли такі законопроекти. Мотивація настільки ж банальна, наскільки й моторошна: останнім часом велика кількість голів сільських, селищних, міських рад написали заяви на звільнення зі служби у зв’язку з виходом на пенсію. Ось так! Відмовляються люди від влади, причому добровільно: своя пенсія — ближча до тіла...
Така проблема, можливо, й не масова, проте вона існує. Очевидці запевняють, що в деяких селах безвладдя дійшло до того, що немає кому навіть підписати довідку про смерть особи для поховання через те, що там відсутній секретар чи сільський голова. Поки що згадані законопроекти не прийняли, але це зовсім не означає, що до них не повернуться, навіть попри формальну регламентну заборону робити це на одній і тій же сесії. Зрештою, можна написати ще один документ аналогічного змісту...
КОРИСНИЙ ДОСВІД
Вочевидь, успішність реформи щодо децентралізації насамперед залежить від політичної волі та розуміння важливості цього процесу в Києві, а її ефективність — від суворого контролю громади на місцях за досягненням поставленої мети.
Однак тут існує ще одна міна уповільненої дії, яку так і не змогли знешкодити за всі роки існування незалежної України. Це — застарілий територіально-адміністративний устрій держави. Він давно не відповідає реаліям сучасної України і є серйозною перешкодою для розвитку місцевого самоврядування.
На жаль, скільки за неї не бралися різні політики та партії, територіально-адміністративна реформа так і не була проведена. І якщо серйозно не займатися в тому числі й цим питанням, не модернізувати країну в цьому напрямку, децентралізація може так і залишитися ще однією нереалізованою мрією нашого народу.
Уже не перший рік експерти з усього світу дорікають вітчизняним можновладцям, що територіально-адміністративний устрій нашої держави — найбільш негнучкий не те що в Європі, а навіть на пострадянському просторі. Звісно, система адміністративно-територіального устрою дісталася Україні у спадок від колишнього СРСР і характеризується високим ступенем централізації влади по вертикалі. Представницькі ж органи на місцях так і не стали провідниками ефективної політики в інтересах людини і забезпечення захисту нагальних потреб територіальних громад.
Але подібна ситуація існувала практично в усіх республіках та країнах так званого розвиненого соціалізму. Деінде повністю подолати пережитки минулого поки не вдалося. Однак більшість наших сусідів упевнено пішли вперед ще в 90-х. Хоча це зовсім не означає, що проводити децентралізацію було легко.
Ось лише кілька прикладів, що їх наводить в аналітичній довідці Національний інститут стратегічних досліджень при Президентові України:
«Навіть у Польщі, де адміністративно-територіальну реформу з укрупненням воєводств підтримали практично всі парламентські політичні сили, чинився опір на регіональному та локальному рівнях. Як наслідок, замість запланованих 12 великих воєводств було утворено 16 (при цьому за основу фактично був узятий адміністративно-територіальний поділ Польської Народної Республіки до 1976 року), а кількість повітів порівняно з проектом була збільшена майже вдвічі. Унаслідок цього плани уряду щодо створення фінансово сильних повітових бюджетів залишилися значною мірою нереалізованими. Укрупнення ж територіальних громад відбулося у примусовому порядку ще в 1990 році.
Взагалі в нових країнах — членах Європейського Союзу з числа постсоціалістичних держав основна децентралізація державного устрою переважно була здійснена після або принаймні напередодні фактичного відновлення дореформеного рівня валового внутрішнього продукту, що забезпечувало фінансову основу здійснення місцевого самоврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу.
При цьому на даний момент відкладено здійснення адміністративно-територіальних реформ у напрямі впровадження повноцінного регіонального самоврядування в Румунії та особливо в Болгарії. Такий підхід дозволив пом’якшити бюджетні суперечності між органами державної влади та місцевого самоврядування, а також створити належну матеріальну основу місцевого та регіонального самоврядування».
Ярослав ГАЛАТА
