Однак безсумнівним фактом є те, що децентралізація в Україні таки відбувається, реформа, про яку говорили протягом останніх десяти років, реалізується. Децентралізація проходить в умовах ослабленості всієї системи публічної влади, окупації Криму, війни на Донбасі, економічного та політичного тиску Росії. Саме тому влада не має права на помилку.
Дії мають бути узгодженими й прорахованими, а побудова системи місцевого самоврядування — ефективною, збалансованою, відповідальною перед громадянами та державою. Минулий рік став роком підготовки майже повного пакету законопроектів, необхідних для проведення системної, всеохоплюючої реформи територіального устрою, місцевого самоврядування, територіальної організації влади в Україні.
Зокрема, проект Закону «Про внесення змін до Конституції України» визначає конституційні основи розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, а також їх ресурсні можливості та відповідальність за свою діяльність перед виборцями та державою.
У законопроекті «Про засади територіального устрою України» зафіксовані рівні адміністративно-територіального устрою, вимоги до адміністративно-територіальних одиниць, порядок встановлення та зміни їх меж, назв населених пунктів і віднесення їх до певних категорій. Одночасно зі створенням юридичної основи реформи сформовано певну інституційну основу.
Здобутки
Нині сформовано всю законодавчу базу для запровадження співробітництва територіальних громад, укладені перші кілька десятків договорів про співпрацю, ухвалені закони для добровільного об’єднання громад. Більшість областей уже розробили перспективні плани формування спроможних територіальних громад, і реально розпочався процес консультацій про майбутні об’єднання.
Визначено єдиний центральний орган виконавчої влади, відповідальний за підготовку та проведення реформи — Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства. Воно є провідником реформи, і навколо нього групуються незалежні вітчизняні та міжнародні експерти, які допомагають у підготовці та просуванні реформи. Створено регіональні офіси реформи в областях, які стали центрами підготовки процесу добровільного об’єднання громад.
Впроваджено нові місцеві податки та введено розчеплення ключових державних податків між державним та місцевими бюджетами. Це дало змогу уже в першому кварталі цього року забезпечити суттєве зростання місцевих бюджетів. У структурі їх надходжень податок на доходи фізосіб становить 40%, його зібрали 10735,8 млн грн, тобто 114,1%.
Темпи росту фактичних надходжень від плати за землю сягнули 123,3%. Місцеві бюджети поповнились у першому кварталі на 3200,9 млн грн. Створено й стимулюючу систему бюджетного вирівнювання, яка приводить у відповідність економічну спроможність громад з їх соціальними можливостями, а також запроваджено юридичну основу розроблення та реалізації державної регіональної політики, фінансування регіонального розвитку на передбачуваній та неупередженій основі з Державного фонду регіонального розвитку.
Згідно з соціологічними дослідженнями, 12% опитаних українців вважають, що реформа децентралізації — це повна незалежність від центральної влади, а 8 — що це надання автономії регіонам, 76% упевнені — це передача повноважень і ресурсів до територіальних громад.
У тому, що вже зараз можна передати повноваження територіальним громадам, переконані 25%, що після виборів до місцевих рад — 18, після укрупнення громад — 43, ніколи — 4%. На запитання соціологів про вдалий час для проведення реформ 49% громадян відповіли — зараз і негайно, 20 — після закінчення АТО, 31% — після виборів до місцевих рад.
У процесі децентралізації відкриються нові можливості для особистісного розвитку громадян — так думають 53% опитаних, поліпшиться якість послуг — 39, пришвидшиться спустошення сіл та селищ — 5, не вірять у те, що реформа відбудеться, — 3%.
Сусідський досвід
Чимало вітчизняних експертів наголошує, що Україна обрала польський шлях децентралізації, польську модель місцевого самоврядування. Насправді це не зовсім так. Польща проводила свою головну реформу у 1989–1990 роках через ухвалення законодавства, що передбачає передачу повноважень та грошових ресурсів від органів виконавчої влади органам гмінного самоврядування.
При цьому територіальна основа для такої передачі вже існувала — це були гміни, утворені ще в 1973-му, за часів комуністичного режиму. Тож польська реформа місцевого самоврядування 1990 року не передбачала змін територіальної основи. Україна, як і Польща, в 1990 році ухвалила Закон про місцеве та регіональне самоврядування, який по суті не був гіршим, ніж польський.
Проте, на відміну від Польщі, в нашій країні не було необхідної територіальної основи для спроможного місцевого самоврядування на базовому рівні, передусім — сільрад. Надто дрібні сільради не були спроможними реалізовувати всі повноваження, що покладалися на них законодавством.
Саме ця неспроможність призвела до того, що з роками дедалі більше повноважень знову передавалися на вищі рівні управління, і реальне місцеве самоврядування розвивалося лише на рівні міст обласного значення. Така відмінність польської та української ситуації призвела до того, що до 2014 року спроможність українського і польського місцевого самоврядування виглядала дуже різною.
Відповідно до ухваленої у квітні 2014-го «Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади» передбачається не просто передача повноважень та грошових ресурсів органів місцевого самоврядування тим же міським та сільським радам, а створення спроможних територіальних громад, які зможуть реалізовувати свої повноваження.
Фактично йдеться про необхідність проведення в Україні реформи адміністративно-територіального устрою. Правда, зауважують експерти, українська влада виявилася не зовсім готовою до такої реформи на основі ухвалення відповідних законів. Було обрано шлях створення спроможних громад через механізм добровільного об’єднання міських, сільських, селищних громад навколо центрів економічної активності.
Скандинавський шлях
Саме таку модель втілювали в різні часи Скандинавські країни. Тому експерти кажуть, що Україна у проведенні реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою обрала не польський, а скандинавський шлях. Бюджетна децентралізація, що була проведена в нашій країні у грудні 2014-го через внесення змін до Бюджетного кодексу, також наблизила нашу бюджетну систему до «скандинавської» моделі.
Усі країни Північної Європи (Скандинавії) провели свої головні реформи системи публічного управління. Проте удосконалення управління — постійний процес, тому експерти не наважуються констатувати, що реформи вже завершені, адже закінчення одного етапу реформи плавно переходить у нову реформу.
Для успішності реформи важливим є не тільки юридичний зміст нормативних актів, а її інституційна та комунікаційна складова. Комунікація є дуже важливою для проведення реформи децентралізації у такій великій країні, як наша, адже вона є неоднорідною, на відміну від країн Північної Європи. Виклики перед реформою у Швеції та Данії не були ідентичні нашим, але досвід цих країн у проведенні успішних реформ може бути використаний і у нас.
У країнах Скандинавії є чимало спільного, зокрема — високий рівень ВВП на душу населення та високий рівень життя. Протягом кількох років вони посідали перші місця в рейтингах Світового банку та економічного форуму в Давосі. Всі здивовані, чому такого високого рівня життя досягли саме ці держави і як це пов’язано з рівнем урядування?
Відповідь проста, кажуть експерти: Скандинавські держави побудовані на індивідуальній автономії громадян та високій довірі до владних інститутів. Традиційними є акцент на солідарності (особливо у Швеції), міцна капіталістична економіка та соціалістичний перерозподіл благ. Це створює фундаментальну гармонію суспільства. Мета уряду — створення можливостей для соціальних ліфтів, аби людина з низів завдяки індивідуальним якостям могла рухатися на верхні щаблі суспільства.
Скандинавські країни — малі й досить однорідні, хоча останні п’ять років їх активно освоюють мігранти. В однорідних країнах значно простіше проводити децентралізацію. Наша держава, незважаючи на те, що українців у ній близько 82% (це високий показник для багатьох європейських країн) є неоднорідною у регіональному вимірі.
Фактично Україна складається з трьох груп регіонів, які суттєво різняться між собою за етнічним складом, рівнем урбанізації та соціоментальними характеристиками. Одні регіони орієнтуються на ринкову економіку і європейську інтеграцію, інші — на планову економіку та Митний союз.
Акценти
У Скандинавських країнах великий публічний сектор — у ньому зайнято 25% найманих працівників. Там високі податки і суттєві соцпакети: безплатна медицина, освіта, соцпослуги. Уряд відповідає за 80% публічних послуг для громадян, але вони надто децентралізовані.
У Скандинавії діють сильні ресурсні стимули для місцевої влади, панує фінансова децентралізація, висока довіра громадян до публічних інститутів, партнерство органів місцевого самоврядування з центральним урядом. Там дуже мало місцевих політиків, які займаються політикою на повну ставку. Вони працюють, як звичайні люди, і займаються політикою в позаурочний час.
Органи місцевого самоврядування є бажаним місцем роботи для громадян, там хороші зарплати і можливості для кар’єри. Це приваблює кваліфікованих фахівців і молодь. Високий рівень довіри до органів публічної влади зменшує напруженість між громадянами і установами, кількість скарг та судових процедур. Це здешевлює витрати на управління і стимулює людей добровільно сплачувати податки.
В Україні принципово інша ситуація — панує традиційна недовіра і навіть ворожість до влади. Можливо, це є наслідком тривалої бездержавності української нації й присутності на території нашої країни окупаційної, чужої влади. При проведенні реформ проблема недовіри до органів влади може стати серйозним ризиком. Саме тому побудова режиму довіри між владою та громадянами має стати надважливим завданням усіх суб’єктів реформи.
У Скандинавських країнах ефективно діє діалог між національним та місцевими урядами. Він викликаний не потребами закону, а потребами життя. Там немає мінімальної зарплати — вона визначається через діалог між працедавцями та профспілками. Уряд втручається в цей процес дуже рідко. Зокрема, коли, на його думку, рівень зарплат стає зависоким, що може запустити інфляцію чи дестабілізувати пропорції секторальних зарплат.
Окремий скандинавський винахід — відмінності в сплаті податку на доходи громадян у різних муніципалітетах: ставки податку встановлюють самі муніципалітети. Є лише окреме обмеження: якщо рівень доходів до певного значення — сплачується податок лише в місцевий бюджет за ставкою 28–30% від доходів. Якщо більший — то додатково сплачується податок і до держбюджету.
Перша велика реформа місцевого самоврядування пройшла в Данії у 1970 році. Вона була більш ґрунтовною, ніж реформа 2006–2007 років. Зараз у Данії 98 муніципалітетів та п’ять регіонів, до реформи було 275 муніципалітетів та тринадцять провінцій. До 1970-го адміністративно-територіальний устрій Данії був надто подрібненим, бо формувався на основі церковних приходів. Структура самоврядних одиниць була фрагментованою та складною.
Передумови реформи 1970 року в Данії майже тотожні нинішнім українським. Ті ж самі проблеми: депопуляція сільського населення, слабкість сільських муніципалітетів, неможливість виконувати власні функції без їх співпраці. А співпраця не завжди виходила. Тому частину повноважень муніципалітетів виконували округи або держава. Це ускладнювало розуміння, хто за що відповідає і на що йдуть публічні фінанси.
Тож на 1958 рік перед данським урядом постали проблеми, які стимулювали започаткування реформи. Це швидка урбанізація, місцевий економічний розвиток поза межами міст; підвищення мобільності населення, потреба залучення жінок до ринку праці, покращення якості публічних послуг.
Ситуація з причинами реформи в Данії дуже нагадує ситуацію в нинішній Україні. Тому з данської реформи варто взяти найкраще і уникнути її помилок, підкреслюють експерти.
Елла НОВАК
