«ШКІДЛИВА» ДОПОМОГА
Українці втрачають інтерес до іноземної валюти. Принаймні, як запевняють в НБУ, після введення паспортизації валютних операцій попит на чужоземні гроші суттєво знизився. Офіційним приводом для впровадження нових адміністративних вимог до обміну валюти стала необхідність жорсткішого контролю за легалізацією (відмиванням) доходів, отриманих злочинним шляхом.
Усі уряди обіцяли підвищити ефективність бюджетних видатків і зберегти десятки мільярдів гривень, але майже нічого не робили для цього. Торік Рахункова палата та органи фінконтролю виявили, що втрати від неефективного використання грошей платників податків сягнули 52 млрд грн. Симптомом цих проблем стало чергове припинення ЄС надання бюджетної підтримки нашій країні.
Проблема, зазначають експерти, полягає не так у тому, як витратила (і чи витратила) Україна кошти, отримані від ЄС у межах програми енергоефективності та енергозбереження, як у тому, що досі не визначено чітких правил надання держдопомоги суб'єктам господарської діяльності. А вона, за різними оцінками, сягає 4—6% ВВП. До того ж немає системи контролю за такою допомогою. Саме це — визначальна причина неефективності витрачання коштів, які виділяють на підтримку різних галузей економіки та окремих підприємств.
Крім того, держава не аналізує вплив своєї допомоги на економіку країни. Держдопомога може ставити за мету ефективніше використання економічних ресурсів через виправлення недоліків ринкового механізму або перерозподіл коштів для досягнення цілей державної політики. Однак та підтримка викривлює ринковий механізм, бо надається вибірково і спотворює конкуренцію. Оскільки певні переваги можуть одержати лише кілька підприємств і не обов'язково на обґрунтованих та
об'єктивних підставах. Це пригнічує інвестиційний клімат, адже існують різні правила гри для окремих суб'єктів економічної діяльності. Тож контроль за допомогою необхідний, аби обмежити негативний вплив на економіку.
Більшість країн регламентує надання держдопомоги певним секторам економіки, визнаючи необхідність принципів конкуренції. Дотримання правил чесної конкуренції набуває дедалі більшого значення в Україні, зважаючи на її міжнародні зобов'язання. Експерти нагадують, що є дві основні форми надання держдопомоги. Прямі субсидії, тобто безпосередня передача економічних благ на користь отримувачів. Зазвичай тут передбачається чітка звітність.
До непрямих субсидій входять податкові пільги, відстрочення розрахунків за зобов'язаннями, здешевлені та гарантовані кредити, субсидовані ціни. Може йтися і про занижену ціну продажу держтоварів і послуг або здешевлення оренди держвласності. Непрямі субсидії обліковують менш послідовно, непрозорі, погано контролюються.
Категорії допомоги залежать від принципу розподілу. Регіональна має допомогти розвитку відсталих територій, зокрема через створення спеціальних економічних зон, надання спеціальних трансфертів із центрального бюджету. Галузеву допомогу надають у формі субсидій і дотацій деяким галузям у разі кризи або під час структурних перетворень.
Горизонтальна допомога надається незалежно від галузі та регіону і має пом'якшити проблеми безробіття, поліпшити якість навколишнього середовища, підтримати розвиток малого і середнього бізнесу, заохотити інноваційну діяльність. Досвід розвинутих країн свідчить про більшу ефективність регіональної й горизонтальної допомоги для економічного розвитку держави. Водночас галузева допомога найбільше пригнічує конкуренцію. Через галузеву допомогу часто ускладнюється реструктуризація певних секторів і виникає неефективний розподіл ресурсів.
Гра без правил
Держдопомога може стимулювати утриманську поведінку, а не прагнення до ефективної діяльності. В Україні немає закону про держдопомогу галузям економіки, хоча перші спроби розробити і ухвалити його були на початку 2000-х. Проте є низка законодавчих актів, що частково регулюють надання держдопомоги суб'єктам господарювання. Це Господарський, Бюджетний, Податковий кодекси, закони «Про захист економічної конкуренції», «Про стимулювання розвитку регіонів» і численні концепції з розвитку промисловості та окремих галузей.
Згідно із Законом «Про захист економічної конкуренції» заборонено вчинення антиконкурентних дій. А саме «надання окремим суб'єктам господарювання пільг та інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище щодо конкурентів, що призводить або може призвести недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції».
Часто держдопомогу надають на основі галузевих законів, які ухвалюють щоразу, коли ухвалюється рішення підтримати певний сектор економіки. Ці закони пізніше враховують під час підготовки держбюджету. Але в тих законодавчих актах бракує чіткого визначення держдопомоги і способів її надання. Під час ухвалення Податкового кодексу було надано податкові пільги суднобудуванню, легкій промисловості, готелям і ресторанам. Підприємства цих галузей звільнено від сплати податку на прибуток на десять років. Але залишився незрозумілим підхід до визначення пільговиків і раціональність пільг досі під сумнівом.
Торік уряд ще раз підтвердив важливість підтримки енергетичного сектора. Зокрема, було внесено зміни до Податкового кодексу, відповідно до яких енергетичним компаніям дозволили враховувати капітальні видатки в сукупних видатках. Це суттєво скорочує прибуток до оподаткування.
Нині в Україні бракує чіткої та прозорої процедури надання держдопомги суб'єктам господарювання. Водночас не визначено установи, яка контролювала б її надання. Основним органом влади, який ухвалює рішення про держдопомогу, є Міністерство фінансів. Воно визначає обсяги допомоги, що включаються до проекту бюджету, аналізує бюджетний вплив урядових і більшості депутатських законопроектів. Антимонопольний комітет (АМК) відповідає за контроль дотримання рівних прав різних підприємств і підтримання конкуренції на ринку.
На жаль, ці органи співпрацюють неефективно і бачать ситуацію по-різному. Мінфін (а також низка інших міністерств) розглядає держдопомогу як інструмент стимулювання господарської діяльності і як один із напрямів витрачання державних коштів. У свою чергу, АМК оцінює вплив держдопомоги на конкуренцію, тому вважає таку допомогу недоцільною. Антимонопольний комітет зазвичай залучають до сфери держдопомоги лише тоді, коли допомога суттєво спотворює конкуренцію на ринку, а не для контролю та аналізу впливу надання допомоги.
Крім того, повноваження АМК переважно стосуються місцевих органів влади, хоч і поширюються на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. На центральному рівні рішення щодо держдопомоги ухвалюються Верховною Радою і Кабміном. У результаті попередній її аналіз, з огляду можливого впливу на конкуренцію, не здійснюють. Так, відповідно до законодавства, контролювати можна лише після надання допомоги окремим суб'єктам господарювання. У результаті система залишається непрозорою і сприяє корупції.
«Хлібні» галузі
Правила надання субсидій, податкових пільг і звільнень не є зрозумілими і чітко визначеними. Громадськості подають тільки список податкових привілеїв, але немає інформації про кошти держбюджету, які призначають на такі цілі. Не публікують список суб'єктів, котрим допомагають.
Аналіз видатків Зведеного бюджету свідчить, що впродовж останніх років допомогу надавали кільком «хлібним» галузям: вугледобувній промисловості та агропромисловому комплексу. Прямі дотації їм становили 2,5—3% ВВП. Часто допомогу надають у ручному режимі. Принципи підтримки вугільної промисловості залишилися майже незмінними, підтримка сектора зростала через відсутність реструктуризації й суттєве лобіювання. Підтримка сільського господарства зазнала змін після вступу України до СОТ.
Останніми роками видатки Зведеного бюджету на економічну діяльність сягнули 4% ВВП, ці гроші напряму йшли в деякі галузі економіки. Втрати Зведеного бюджету від надання пільг з податків і зборів у 2010 році податківці оцінили у 29,5 млрд грн, або 2,7% ВВП. Отже, сукупний розмір держдопомоги ймовірно перевищував 6% ВВП. На тлі зниження податкових пільг сільському господарству було запроваджено податкові пільги підприємствам енергетики, літакобудування, готельного та ресторанного бізнесу.
Однак, за оцінками Світового банку, ефективність наданої допомоги низька і вона призводить до спотворення конкуренції на ринку. У країнах Євросоюзу видатки на держдопомогу сягають не більш ніж 1% ВВП, їх розподіляють за чітко визначеними правилами і принципами. Основний принцип полягає у мінімізації спотворення ринкового механізму і негативного впливу на конкуренцію. Під час кризи обсяг допомоги збільшився до 2% ВВП завдяки додатковим антикризовим заходам із підтримки деяких секторів економіки та підприємств.
Ще один елемент політики державної допомоги — надання держгарантій за кредитами окремим підприємствам. Наприкінці минулого року гарантований державою борг становив 116 млрд грн. Більшу частину гарантій надано державному секторові економіки. Традиційно Кабмін отримує широкі повноваження щодо надання гарантій.
Цікаві операції
Непрозорості державної допомоги сприяють квазіфіскальні операції. За визначенням МВФ, це операції, що здійснюють фінансові й нефінансові державні установи, а іноді приватний сектор, на вимогу уряду, які є фіскальними за характером. Тож це операції, які можуть бути дубльовані спеціальним фіскальним заходом, як-от за рахунок податків, субсидій або прямих видатків. Хоча в окремих випадках важко оцінити їхню вартість.
До найбільших квазіфіскальних операцій належать нижчі тарифи на житлово-комунальні послуги. Зокрема, занижені тарифи на тепло для теплокомуненерго призвели до стрімкого зростання їхньої заборгованості перед «Нафтогазом». У результаті торік Верховна Рада вирішила списати борги місцевих теплогенеруючих і газорозподільних компаній (облгазів), накопичених на 1 січня 2011 року і не сплачених до червня. Загальна сума списаного — 12,3 млрд грн.
Інший ухвалений закон передбачав списання податкової заборгованості перед бюджетом НАК «Нафтогаз», теплокомуненерго і облгазами у майже 20 млрд грн. А також списання боргу компанії «Газ Україна» перед «Нафтогазом» на суму близько 24 млрд грн. Крім того, занижені ціни на газ для населення і теплокомуненерго призводять до браку ліквідності «Нафтогазу». Це змушує державу рекапіталізувати компанію за рахунок позабюджетних випусків облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП).
Таким чином, великі квазіфіскальні операції в секторі енергетики призвели до чималих втрат бюджету через надання непрямих субсидій. Аналогічні операції здійснюють також державні банки, які зокрема кредитують державні компанії, передусім «Нафтогаз». А також часто стають покупцями ОВДП, унесених до статутного капіталу «Нафтогазу».
Хоча обсяги державної допомоги різним суб'єктам господарювання суттєві, не існує окремого звіту про неї. В результаті прозорість її залишається низькою, а ефективність — сумнівною. Особливо непрозорі непрямі субсидії, що призводить до викривлення конкуренції. Горизонтальна підтримка майже відсутня, тим часом як регіональна радше представлена наданням місцевим бюджетам трансфертів вирівнювання.
У межах міжнародної співпраці Україна взяла на себе зобов'язання з реформування політики
у сфері захисту економічної конкуренції. Як член СОТ, наша держава повинна виконувати положення Угоди про субсидії та компенсаційні заходи. Невиконання взятих зобов'язань може призвести до застосування іншими державами компенсаційних заходів проти України.
Крім того, відповідно до Угоди про партнерство і співробітництво з Євросоюзом, Україна зобов'язалася підтримувати вільний ринок. Згідно з пріоритетами Порядку денного асоціації Україна — ЄС задля поліпшення конкуренції в державі сторони домовилися про співпрацю у запровадженні ефективної системи державної допомоги, її контролю та моніторингу. Погоджений текст Угоди про асоціацію містить також зобов'язання нашої країни у цій сфері. Однак достатніх кроків у цьому напрямі поки що не зроблено.
Щоб почати процес адаптації законодавства України до правил Євросоюзу у сфері надання державної допомоги, на початку 2010 року Кабмін ухвалив Концепцію реформування системи державної допомоги суб'єктам господарювання. У рамках виконання Концепції планувалося розробити і ухвалити закон про державну допомогу. А також провести інвентаризацію держдопомоги та створити єдиний реєстр даних про держдопомогу.
На виконання цієї Концепції Антимонопольний комітет розробив проект закону «Про державну допомогу суб'єктам господарювання». Його було відправлено на погодження в Кабмін у листопаді минулого року. Цей проект поки що не підтримано. Виконання інших заходів у межах Концепції залишається під питанням.
Реформування принципів надання державної допомоги експерти Інституту економічних досліджень та політичних консультацій радять здійснювати в рамках змін законодавчої бази для всіх видів бюджетних видатків. Зокрема, буде корисним запровадити в українському законодавстві принципи, відповідно до яких суспільні кошти можна витрачати лише для виконання суспільних завдань. Аби ці положення успішно працювали, необхідно створити чітку систему завдань і процедури здійснення видатків. Варто визначити критерії ефективності кожного виду видатків.
Олена КОСЕНКО
також у паперовій версії читайте:
назад »»»