НАВІЩО ЦЕНТРОБАНКУ НЕЗАЛЕЖНІСТЬ?
За умов глобальної кризи у світі виникла дискусія з приводу доцільності збереження певної самостійності центральних банків. В Україні про реформування банківського регулятора активно заговорили, коли почалося суттєве коливання курсу національної валюти і виникла банківська криза.
Те, що центробанки відіграють визначальну роль у фінансовій та економічній політиці всіх країн, очевидно. Всі індустріальні держави, наголошує доктор економічних наук, голова підкомітету з питань міжнародної економічної політики Верховної Ради Олексій Плотніков, змогли досягти процвітання за допомогою стабільного грошового обігу та розвинутої кредитної системи. А країни, що розвиваються, котрі не мають ані першого, ані другого, зробили ставку на центробанки як на знаряддя тотального держконтролю над економікою та фінансування неефективного виробництва.
Зараз, коли вони намагаються подолати кризу, ставку знову роблять на можливості центробанку в маневруванні фінансовими ресурсами. Хоча б тому, що це дає змогу переконати Захід у дієвості реформ. Ключову роль центробанки можуть грати при різному законодавстві. При цьому їхній формальний статус, порядок призначення голови, офіційні функції у розвинутих державах і в країнах, що розвиваються, багато в чому є однаковими. Хоча розвинуті країни мають відмінності у формах організації центробанків, що визначають ступінь їхньої незалежності.
Проблеми функціонування центральних банків органічно поєднані з баченням ролі та місця держави у розвитку економіки, зазначає науковець. Це накладає відбиток не лише на втручання чи невтручання центробанку в економічне життя, а й на бачення впливу держави на макроекономічні процеси.
У міжвоєнний період ХХ ст. зусилля із регулювання кредитування були спрямовані на послаблення тиску ринкової конкуренції на прибутки і капітали банків, нагадує вчений. Саме в цьому урядовці вбачали основу стабільності фінансової сфери і деяких банківських інституцій. А в ролі провідних інструментів для впливу на ситуацію використовували жорстке регулювання позичкового капіталу як елемента стратегії чіткого структурування, розподілу фінансових інститутів і ринків.
Державні заходи регулювання були спрямовані на адекватне забезпечення потреб розвитку економіки засобами платежу, ліквідністю, кредитними коштами. І водночас на запобігання перекредитування та надлишкової концентрації коштів у банківсько-фінансовій сфері, яка тоді ставала б небезпечним конкурентом держави в регулюванні економіки.
Після Другої світової війни виник сплеск дирижизму, що звужував можливості впливу ринкових сил на кредитні відносини. Однак із подоланням наслідків війни і зростанням національного доходу, посиленням диверсифікованості промисловості й торгівлі, активізацією міжнародних економічних зв'язків, зростанням впливу ринкових механізмів на економічні процеси в багатьох країнах починається певна переорієнтація в межах концепцій господарського зростання, зазначає Олексій Плотніков. Усе більше уваги приділяють ринковим методам регулювання відносин у банківсько-фінансовій сфері.
Зміна пріоритетів
Із неокейнсіанською моделлю, що вирізняє необхідність державного регулювання господарських процесів, починається активна конкуренція поглядів, які визначають принципову можливість саморегулювання господарства на основі «природних» економічних і ринкових процесів. Зміна пріоритетів пояснюється наявністю певних конфліктів між проблемою забезпечення стабільності банківсько-фінансової системи та завданням підвищення ефективності національних і міжнародних економічних зв'язків. Держави, що довели спроможність вирішувати першу проблему, стали непридатним інструментом для досягнення другої мети.
Національні владні структури, зауважує науковець, погоджуються з точкою зору, що диверсифіковані й складні потреби сучасної економіки у фінансових послугах більше не можуть адекватно задовольнятися в рамках надпротекціоністських і зарегульованих фінансових систем. Особливо з урахуванням інтернаціоналізації господарських зв'язків, рівень яких зростає.
Упродовж останнього десятиріччя, констатує Олексій Плотніков, валютно-фінансова політика розвинутих країн характеризується взаємодією двох тенденцій — дерегулюванням окремих товарних і валютно-фінансових потоків і захистом національного економічного простору, що виявляється у використанні протекціоністських заходів. Це накладає відбиток на роль та місце центрального банку в економіці держави.
До того ж функціонування центробанків країн з розвинутою економікою має регіональні особливості. Так, проблеми інтеграції європейських країн покладають на центробанки держав-членів ЄС. Як і необхідність уніфікації форм і методів їхньої діяльності, до якої входить широкий спектр питань — від термінів і механізму обрання голови банку до використання уніфікованих механізмів регулювання макроекономічних процесів з боку центробанку.
Такі процеси не можуть не позначитися на визначенні можливих меж незалежності центральних банків як з точки зору їхнього впливу на національні економіки, так і в плані незалежності від впливу органів наднаціонального регулювання, що здійснюється структурами ЄС.
Як усе починалося
Виникнення центральних банків, підкреслює вчений, відбувалося зазвичай після воєн або національно-визвольних революцій. Банки, що створювали за таких умов, відчували дефіцит довіри суспільства. Вони потребували легітимізації, без якої суспільство не сприймало нові гроші й фінансові правила. Тож для переконання людей в надійності нової валюти банки організовували з обмеженим, але захищеним законом, незалежним статусом. Така демонстрація незалежності була необхідна для того, аби досягти консенсусу з різними політичними силами.
Незважаючи на те, що центробанки — незалежні суспільні інститути, більшість з них знаходиться у приватній власності. Це пояснюється тим, що велику роль у посиленні впевненості людей у надійності валюти відіграє резерв дорогоцінних металів. А зібрати необхідну кількість золота можна було лише при залученні коштів приватних осіб.
Цікавим прикладом розвитку центробанків можуть бути банки Англії, Франції, США, шведський «Ріксбанк», який виник у 1668-му. Хоча саме ХХ ст. є періодом розквіту центробанків. Ще в 1920 р. на міжнародній фінансовій конференції у Брюсселі, нагадує Олексій Плотніков, наголошували, що в країнах, де немає центрального емісійного банку, його треба створити. Була й рекомендація звільнити банки, особливо емісійний, від політичного тиску, вони мають керуватися принципами розумних фінансів. Тож питання незалежності центробанків виникло ще на початку їхнього розвитку як самостійних інституцій.
Історично центробанки створювали як акціонерні компанії, які мають особливі повноваження. Термін «центральний банк» використовували для позначення найбільшого банку, що знаходиться в центрі банківської системи. Потім фінустанови поступово монополізували специфічні функції. На певному етапі їх націоналізували, щоправда, акціонерний статус ще зберігається в деяких країнах, зокрема в Італії та Австрії.
У більшості країн капітал центробанку цілковито належить державі. Проте акціонерами можуть бути комерційні банки та інші фінансові інститути. Центробанки порівняно з комбанками не мають великих капіталів і балансових операцій. Їхні функції й методи впливу на банківську систему модифікувалися. Та їх сутність у принципі залишилась незмінною і полягає в посередництві між державою та її економічною діяльністю, в регулюванні економічних потоків.
У більшості випадків центробанк підпорядкований парламенту чи спеціальній банківській комісії. Його керівник не входить до уряду, а призначення не збігається за термінами з формуванням нового кабміну. Призначення може робити президент, парламент чи монарх. Але уряд, що спирається на парламентську більшість, може провести свою кандидатуру. І це роблять часто. Вище керівництво центробанку може не обмежуватися терміном перебування на посаді (Данія, Фінляндія, Норвегія), його призначають на тривалий термін (Ірландія, Австрія, Канада, Голландія, Німеччина).
Ступінь незалежності центробанку обумовлюється його завданнями, що визначаються як підтримка грошово-кредитної й валютної стабільності для забезпечення неінфляційного економічного зростання. Уряд же переважно цікавлять коротко- та середньострокові цілі. Це суперечить довгостроковим інтересам держави. Відносно незалежний центробанк у такій ситуації, переконаний Олексій Плотніков, має виступати своєрідною противагою.
З іншого боку, незалежність центробанку має об'єктивні межі, бо принципові суперечності з урядом можуть підірвати ефективність економічної політики останнього. Тому нині формується тенденція до посилення впливу уряду в особі міністра фінансів. Приміром, у Великій Британії незалежність банку Англії почала поступово зменшуватись з часів його націоналізації у 1946 р. Із приходом до влади у 1979-му консерваторів цей процес прискорився.
У багатьох країнах вищі повноваження уряду і мінфіну щодо центробанку закріплено законодавчо. Центральні банки мають офіційне право висловлювати власні думки, говорити про переваги, скажімо, в оплаті праці. А право наказів мінфін використовує рідко. Яку б функцію не покладали на центробанк, він завжди є органом-регулятором, що поєднує риси банку і державної установи, підкреслює вчений. Незалежність центробанку — це незалежність не від уряду, а в рамках урядових структур.
Проблема визначення незалежності центробанків у сучасних умовах має різні причини. Однак є кілька умов, за яких незалежність центробанку суверенної держави мусить бути законодавчо закріплена. По-перше, глобальна економіка досягла такої межі, коли неможливо ізолюватися від зовнішнього світу. Швидкість переміщення грошей створює проблеми для контролю за грошовою системою. Лише центробанк (із валютними резервами й оперативними повноваженнями видавати нормативні акти, проводити інтервенції на валютному ринку й ринку капіталів) може певною мірою контролювати ситуацію. Надання незалежності центробанку — акт самозбереження під загрозою світового ринку, вважає науковець.
Створення й використання відносних переваг в орієнтованих на експорт галузях потребує захисту центробанку від короткострокових лобістських вимог. Вони полягають у створенні за рахунок курсової політики сприятливої ситуації для експортерів і несприятливих — для імпортерів тоді, коли кон'юнктура різних ринків постійно змінюється.
Водночас політика валютного курсу може бути серйозним інструментом для вирішення низки загальноекономічних завдань. Саме така політика банку Японії допомогла тамтешнім товарам витіснити іноземні з внутрішнього ринку й захопити світовий. Аналогічну практику використовували й країни Південно-Східної Азії, що розвиваються.
Пряме керівництво монетарною політикою перебуває поза межами можливостей законодавчого органу. Законодавці не мають необхідних знань і досвіду, а отримання ними досвіду за рахунок використання методу «спроб та помилок» не варте того, аби створювати небезпеку для економіки країни. Крім того, хоча законодавці в розвинутих країнах і називають надання незалежності центробанку самообмеженням, однак діють згідно з власною вигодою. Погана монетарна політика буде покарана виборцями на наступних виборах. Саме так у країнах з розвинутою економікою відповідальність традиційно перекладають на центробанк.
За рівнем відносної незалежності банк Англії займає проміжне місце між бундесбанком, як максимально впливовою та незалежною установою, і банком Франції, що перебуває у повній залежності від уряду. У Фінляндії центробанк традиційно повністю замкнутий на законодавчу владу, відіграє найвпливовішу роль і виступає як постачальник кадрів для вищих державних установ. В Італії роль центробанку підвищується стабільністю його керівництва на тлі постійних змін урядів.
Принципове значення має чітке розмежування державних фінансів і банківської системи. Тобто обмеження можливостей уряду користуватися коштами центробанку. В багатьох країнах пряме кредитування уряду практично відсутнє або законодавчо обмежене. Так, у законі про австрійський нацбанк записано, що органи влади можуть брати позики у нього лише під 100% забезпечення золотом та іноземною валютою. Єдиний виняток зроблено для обліку короткострокових казначейських сертифікатів для допомоги уряду. Причому лише на особливе прохання міністра фінансів у межах 5% доходів бюджету від податків.
Відносно велика питома вага державних цінних паперів у балансі центробанку не означає первинної участі центробанку в державному боргу.
А як у нас?
Центробанк — орган монетарної влади, який в усіх розвинутих країнах є незалежним від інших гілок влади і бізнесу, зазначають в Асоціації українських банків. Бо він утворює своєрідне грошове дзеркало (не криве), у якому всі товари мають справжню, а не викривлену ціну. Його валютно-курсова й кредитна політика підпорядковані суспільним інтересам, а не інтересам окремого бізнесу, галузей чи політичних груп.
Нині вітчизняну банківську систему уразила криза: проблеми з депозитами і кредитним портфелем, з кредитуванням і фінансовими результатами. Тож потрібно посилити незалежність керівництва НБУ у здійсненні монетарної, валютної й наглядової функцій, вважають в АУБ.
Відокремлення нагляду від монетарної та валютної функцій — стратегічна трансформація регулятора. Вона проводиться за планом, у нормальних умовах і за відповідний, некороткий, термін, аби не погіршити управління й регулювання банківської діяльності й монетарних процесів. Сама реструктуризація органу регулювання навіть при збереженні чинних керівників, переконані в АУБ, дестабілізує ринок. Якщо додати курсову карусель, можна отримати хаос. Коли ініціатори регуляторної революції хочуть створити проблеми для банківської системи, розпочати за кризових умов реформування Нацбанку, перепризначити керівників без належної кваліфікації, досвіду роботи у банківській системі, в НБУ і структурі нагляду — це може лише погіршити ситуацію в країні.
Олена КОСЕНКО
також у паперовій версії читайте:
назад »»»