СЛАБКА МОДЕЛЬ
За підтримки міжнародного фонду «Відродження» 17 громадських організацій з 13 областей України, Автономної Республіки Крим, Києва і Севастополя протягом року здійснювали моніторинг діяльності інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Акція мала на меті запропонувати шляхи підвищення ефективності цієї інституції.
ПРАВА І ПОВНОВАЖЕННЯ ВІТЧИЗНЯНОГО ОМБУДСМАНА ВІДПОВІДАЮТЬ МІЖНАРОДНИМ СТАНДАРТАМ НАПОЛОВИНУ
Уповноважений
чиновникам не указ Нині інститут омбудсмана впроваджено в більш як 100 країнах світу. Поширеним є поняття сильної і слабкої моделі уповноваженого з прав людини. Приклад сильної моделі — інститут шведського омбудсмана. Він здійснює контроль над органами виконавчої влади всіх рівнів, нагляд за судами, володіє правом законодавчої ініціативи, може відкрити дисциплінарне провадження стосовно осіб, що не виконують його вимог, накладати на них штрафи. На правах надзвичайного прокурора може розпочати судове переслідування посадових осіб за неналежне виконання обов’язків.
Прикладом слабкої моделі є інституція українського Уповноваженого. Підвалини такої моделі закладено на законодавчому рівні. Під час ретельного порівняльного аналізу з’ясувалося, що українське законодавство узгоджується з вимогами до цієї інституції, сформульованими у «Паризьких принципах» і рекомендаціях ПАРЄ, менше, ніж на 50%. Зокрема, український Омбудсман не має права законодавчої ініціативи. Законом не передбачено створення його регіональних представництв. Згідно з українським законодавством інституція Уповноваженого — це орган, що здійснює контроль за дотриманням прав людини, тоді як за міжнародними стандартами головною функцією омбудсмана є роль посередника між особою та владою.
Українського Уповноваженого обирають не кваліфікованою, а простою більшістю голосів. Законом про Омбудсмана (ст. 19) передбачено його участь у підготовці доповідей з прав людини, які згідно з чинними міжнародними угодами наша держава подає до міжнародних організацій. Однак у «Паризьких принципах» зазначено, що уповноважений має тільки «виявляти сприяння в підготовці урядових доповідей, які держава повинна подавати в міжнародні організації... і за необхідності висловлювати свою думку з цього питання відповідно до принципів незалежності». Отже, Омбудсманові більше личило б подавати власні альтернативні доповіді, як це роблять правозахисні громадські організації, а не брати участь у захисті урядових доповідей у складі державних делегацій, самим своїм перебуванням у них викликаючи подив з боку міжнародних інституцій.
Закон про Уповноваженого не обмежує граничних термінів перебування його на посаді. Це створює сприятливі умови для підтримки парламентської більшості з метою переобрання на новий строк. Залежність Уповноваженого з прав людини від партії влади перешкоджає ефективному захисту конституційних прав і свобод людини від незаконних дій влади.
У вітчизняному законодавстві положення про співпрацю Уповноваженого з міжнародними інституціями трактуються не як умова його ефективності, а як мета діяльності. Не закладено норми щодо контролю Омбудсманом за узгодженням національного законодавства з міжнародним, за відповідністю національних правил і практики міжнародним документам з прав людини. Не практикується широке оприлюднення головним правозахисником своїх рішень і повідомлень про стурбованість тими чи іншими проблемами.
Згідно із законом про Уповноваженого органи влади зобов’язані в місячний термін давати відповідь на його звернення. Але закон не зобов’язує державних чиновників впроваджувати в життя рішення, висновки, пропозиції та рекомендації Омбудсмана або надавати пояснення, чому це неможливо. Омбудсман має слабкий вплив на органи влади, зокрема, через недосконалу правову регламентацію своїх прав та обов’язків. Законом не зумовлено обов’язковість розгляду подань Уповноваженого органами державної влади, не передбачено можливості оскарження цих подань, не визначено порядку скасування незаконних рішень органів державної влади та юридичних осіб, не містить він і положень про поновлення порушених прав громадян, стягнення компенсацій, відшкодування збитків, притягнення винних до відповідальності.
Звернення громадян перенаправляють тим,
на кого вони скаржаться Головним напрямом діяльності Уповноваженого є робота зі зверненнями громадян. За 10 років існування інституції до Омбудсмана звернулося понад 700 тисяч осіб. Найчастіше апелюють з приводу порушення громадянських прав. Кількість таких скарг неухильно зростає, здебільшого вони стосуються порушення права на судовий захист, свавілля працівників правоохоронних органів, недоліки кримінально-виконавчої системи. Найбільше звернень надходить від жителів Донецької, Дніпропетровської та Луганської областей.
Основними формами реагування Уповноваженого на звернення протягом усіх десяти років було перенаправлення їх до відповідних органів влади — 35,2% (при цьому адресатами звернень стають ті, на кого скаржилися) та роз’яснень заявникам, яких заходів їм необхідно вжити (40,6%). Кількість відмов у розгляді скарг протягом усього часу становить майже 70%. Провадження відкривалися в середньому за 10,4% справ, а ефективність таких проваджень становить 22%.
Відкрито Уповноважений інформує приблизно про три відсотки здійснюваних ним проваджень. Як зазначено в одній з його доповідей, щороку відкривається одна-три тисячі проваджень (за півроку — не менш як 500). Протягом шести місяців активного спостереження за діяльністю Омбудсмана моніторинговій групі вдалося через офіційний сайт Уповноваженого відстежити всього 22 провадження головного правозахисника країни. Важко зрозуміти, якими критеріями він керується, оприлюднюючи інформацію про одні з них, не згадуючи про інші і навіть не наводячи відомостей про їхню загальну кількість.
Порушуючи закон Уповноважений вкрай нерегулярно подає парламенту щорічні доповіді про становище з правами людини в Україні. Інформаційні запити щодо діяльності секретаріату Уповноваженого сприймають у цій установі як спробу втручання в діяльність Омбудсмана. Відмовляючи у відповіді на них, представники секретаріату рекомендують звертатися по інформацію до офіційного сайту Уповноваженого. Ми скористалися порадою та проаналізували ступінь його інформаційної відкритості. Він (з показником 33,1%) виявився найнижчим порівняно з офіційними сайтами не тільки центральних органів влади, а й обласних державних адміністрацій. Із 17 рубрик, розміщених на головній сторінці сайту, 13 не оновлювалися роками. Тільки 3,2% повідомлень прес-служби про діяльність Уповноваженого знаходить широкий резонанс у пресі і позитивний відгук у суспільстві. Зокрема, 2008 року громадськість підтримала дії Омбудсмана під час повені на Прикарпатті, заходи зі звільнення з піратського полону екіпажу судна «Леманн Тімбер», діяльність, спрямовану на утворення в Україні міграційної служби.
Омбудсман віддає перевагу поєднанню певних заходів на національному рівні з обговоренням тієї чи іншої проблеми з представниками іноземних місій або на міжнародних конференціях і форумах (45,7%) і значно менше використовує такі ефективні методи, як апелювання до найвищих органів української влади і Конституційного Суду. Питома вага таких звернень становить відповідно 14,2% і 8,7%.
Доступ до інформації про діяльність Уповноваженого обмежується можливістю ознайомитися з матеріалами, розміщеними на його офіційному сайті та публікаціями в ЗМІ. Інформаційні запити Омбудсман розцінює як втручання в його діяльність.
Обмежити термін перебування на посаді Початково шведське слово «омбудсман» означало: «людина, яка слідкує за тим, щоб з вулиць прибирали сніг, лід і сміття, щоб були прочищені димоходи». Нині в демократичному суспільстві значення інституції омбудсмана неможливо переоцінити. Моніторингова група запропонувала рекомендації для поліпшення діяльності українського Уповноваженого. Наведу деякі з них.
Необхідно уточнити норму закону про заборону політичної діяльності Омбудсмана та обмежити граничний строк його перебування на посаді двома каденціями. Уповноваженому має бути заборонено висувати свою кандидатуру на виборах під час здійснення ним повноважень. Слід надати обов’язкового характеру представленню Омбудсманом щорічних парламентських доповідей і передбачити відповідальність за порушення цієї вимоги. Потрібно на законодавчому рівні закріпити норму про розгляд подань Уповноваженого органами державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій та їхніми посадовими особами та усунення виявлених ним порушень прав і свобод людини та громадянина.
У 24 областях України, Києві, Севастополі та Криму необхідно відкрити представництва Омбудсмана з числа осіб, що проживають у цій місцевості, мають досвід правозахисної діяльності і високий авторитет серед громадськості. Частина повноважень «головного» Уповноваженого має бути делегована регіональним. На законодавчому рівні слід також передбачити посилення відповідальності посадових осіб за неналежне ставлення до актів реагування Омбудсмана. Необхідно посилити його контроль за розслідуванням скарг, переданих у відповідні органи влади. Таким чином буде закладено законодавчі підвалини сильного Уповноваженого.